УДК 002:34
Хургин В.М.
О праве граждан на доступ к
информации
Рассмотрены важнейшие положения
законов и других нормативных актов,
касающиеся правил информационных
взаимоотношений государства и граждан.
|
Во все времена между
государством и обществом существовала
определенная правовая зависимость:
государство издает законы, в которых
выражает свою волю, общество и его граждане
– эти законы исполняют. При этом во всех
случаях непременным условием исполнения
гражданами норм, в которых государство
устанавливает для них определенные правила
поведения, предоставляет им права,
возлагает обязанности и ответственность,
является знание самих норм.
В этой связи государство должно
выступать гарантом предоставления
гражданам постоянно расширяющегося набора
информационных услуг, юридически и
технологически обеспечивать права на
доступ к общественной информации для всего
населения. Когда речь идет о правах граждан,
юридических лиц и государства на свободное
получение, распространение и использование
информации, государство должно исходить из
принципа безусловного правового равенства
всех участников процесса информационного
взаимодействия вне зависимости от их
политического, социального и
экономического статуса. Информация должна
быть открыта для всех и предоставляться
постоянно с гарантией достоверности и
полноты.
Свободный доступ граждан к
информации (по сути – в информационные
системы) формально неограничен. Но в своем
желании получить актуальную информацию,
например правовую, гражданин сталкивается
с проблемами неразвитости
инфраструктуры, обеспечивающей
возможность доступа, и необходимостью
дополнительных затрат на получение
информации. В результате малообеспеченные,
нетрудоустроенные, проживающие в сельской
местности граждане лишены возможности
воспользоваться своими гражданскими
правами при получении информации
современными способами.
Огромную роль в налаживании
широкого распространения официальной
информации могла бы сыграть библиотечная
система. Публичные библиотеки в России
остаются наиболее "концентрированным"
кладезем информации, доступным всем
гражданам. Они в состоянии смягчить
диспропорции неравномерного развития
информационной инфраструктуры, открыть
доступ к информационным сетям жителям
удаленных районов, малообеспеченным слоям
населения. Вот только самим библиотекам
надо помочь приобрести соответствующую
литературу, периодические издания,
комплекты новых документов, вычислительную
технику, оперативно и в полном объеме
поставляющую информацию в самые отдаленные,
"медвежьи" уголки России. И это не
благие пожелания, а насущная потребность
нашего времени.
Таким образом, принципы доступа
к информации тесно связаны с пониманием
роли библиотек и других организаций,
обеспечивающих этот доступ. С развитием
Интернета, появлением других новых
источников информации библиотеки должны
четко и быстро переориентироваться и
разработать новую стратегию развития и
предоставления информации и услуг
пользователям. Обеспечение публичного (в
том числе удаленного) доступа
пользователей к информационным ресурсам
стало одной из первоочередных задач
обслуживания науки, культуры, образования.
Свобода информации выражается
прежде всего в праве каждого искать и
получать информацию. В соответствии с
резолюцией 59(1) Генеральной Ассамблеи ООН 1946
г. свобода информации
представляет собой право повсеместно и
беспрепятственно собирать, передавать и
опубликовывать информационные сведения.
Информационные права являются
неотъемлемой частью фундаментальных прав
человека. Они зафиксированы в статье 19
Всеобщей декларации прав человека,
провозглашенной Генеральной Ассамблеей
ООН 10 дек. 1948 г. (каждый
человек имеет право на свободу убеждений и
на свободное выражение их; это право
включает свободу беспрепятственно
придерживаться своих убеждений, искать,
получать и распространять информацию и
идеи любыми средствами и независимо от
государственных границ), и заняли важное
место в Европейской Конвенции о защите прав
человека, принятой в Риме 4 ноября 1950 г. (пункт
1 статьи 10: Каждый
имеет право свободно выражать свое мнение.
Это право включает свободу придерживаться
своего мнения и свободу получать и
распространять информацию и идеи без
какого-либо вмешательства со стороны
публичных властей и независимо от
государственных границ) и в 1998 г.
ратифицированной Российской Федерацией [1].
Знаменательно, что в Декларации
прав и свобод человека и гражданина [2],
записано:
Часть 2 статьи 13: Каждый имеет право искать, получать и
свободно распространять информацию.
Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны
личности, семейной, профессиональной,
коммерческой и государственной тайны, а
также нравственности.
Статья 31: Государственные
органы, учреждения и должностные лица
обязаны обеспечить каждому возможность
ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и
свободы, если иное не предусмотрено законом.
Эти
основополагающие права получают развитие в
Конституции Российской Федерации. Отметим
важнейшие (в свете заявленной темы)
положения:
Часть 1 статьи 15: Конституция Российской Федерации
имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории
Российской Федерации.
Статья 18: Права
и свободы человека и гражданина являются
непосредственно действующими. Они
определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного
самоуправления и обеспечиваются
правосудием.
Часть 2
статьи 24: Органы
государственной власти и органы местного
самоуправления, их должностные лица
обязаны обеспечить каждому возможность
ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и
свободы, если иное не предусмотрено законом.
Часть 4 статьи 29: Каждый имеет право свободно искать,
получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным
способом. Перечень сведений, составляющих
государственную тайну, определяется
федеральным законом.
Право
свободного поиска и получения информации
означает право каждого обращаться к
органам государственной власти,
общественным объединениям, органам и
организациям, частным фирмам, другим
структурам по вопросам, затрагивающим
основные права и свободы, провозглашенные
Конституцией, а также право получения у них
запрашиваемой информации [3].
С точки зрения борьбы с
сокрытием информации очень важной является
часть 1 статьи 15. Из нее следует, что
непредоставление информации со ссылкой на
отсутствие закона, ведомственной
инструкции и т.п. абсолютно противоправно, т.е.
право на доступ к информации гарантировано
Конституцией и, по большому счету, не
нуждается в подтверждении какими-либо еще
правовыми актами.
В соответствии с разъяснениями,
данными пунктом 2 постановления Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 31
окт. 1995 г. № 8, судам при рассмотрении дел
следует во всех необходимых случаях
применять Конституцию Российской
Федерации в качестве акта прямого действия,
в частности, когда закрепленные нормой
Конституции положения, исходя из ее смысла,
не требуют дополнительной регламентации и
не содержат указания на возможность ее
применения при условии принятия
федерального закона, регулирующего права,
свободы, обязанности человека и гражданина
и другие положения.
Это положение недвусмысленно
подтвердил Конституционный Суд Российской
Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г.
№ 3–П [4]: Информация
... в силу непосредственного действия статьи
24 (часть 2) Конституции Российской Федерации
должна быть доступна гражданину, если
собранные документы и материалы
затрагивают его права и свободы, а
законодатель не предусматривает
специальный правовой статус такой
информации в соответствии с
конституционными принципами,
обосновывающими необходимость и
соразмерность ее особой защиты. В силу
предписаний статей 23, 24, 29 и 55 (часть 3)
Конституции Российской Федерации не
допускается ограничение прав и свобод в
сфере получения информации, в частности
права свободно, любым законным способом
искать и получать информацию, а также права
знакомиться с собираемыми органами
государственной власти и их должностными
лицами сведениями, документами и
материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы гражданина,
если иное не предусмотрено федеральным
законом в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства.
Эта позиция
подкреплена абзацем 6 пункта 6
постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 21 декабря 1993 г. № 10 "О рассмотрении
судами жалоб на неправомерные действия,
нарушающие права и свободы граждан" (в
редакции постановления Пленума Верховного
Суда РФ от 25 окт. 1996 г. № 10): Каждый
гражданин имеет право получить, а
должностное лицо, государственные служащие
обязаны ему предоставить возможность
ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и
свободы, если нет установленных
федеральным законом ограничений на
информацию, содержащуюся в этих документах
и материалах [5].
Важным представляется также
решение Верховного Суда Российской Федерации о признании недействующим и не
подлежащим применению указание
Генерального прокурора Российской
Федерации от 30 марта 1999 г. № 5/15 "Об
изменении порядка исчисления срока
предварительного следствия при соединении
нескольких уголовных дел", так как судом
установлено, что данное указание не
опубликовано официально для всеобщего
сведения, а лишь направлено в органы
предварительного следствия. Суд сослался
на то, что хотя Генеральная прокуратура
Российской Федерации и не относится к
федеральным органам исполнительной власти
и не обязана регистрировать свои
нормативные правовые акты в Министерстве
юстиции Российской Федерации, однако в силу
части 2 статьи 15 Конституции Российской
Федерации (обязанность всех органов и
должностных лиц соблюдать Конституцию) она
также обязана исполнять конституционное
требование по опубликованию официально для
всеобщего сведения принимаемых ею правовых
актов, затрагивающих права и свободы
граждан.
Уточнение механизма реализации
права на информацию можно найти в других
правовых актах. Соответствующие нормы, даже
без учета информационных прав СМИ, имеются
как минимум в 38 законах, 1 указе Президента,
18 постановлениях и 1 распоряжении
Правительства, 30 актах ведомственного
уровня, регулирующих вопросы
здравоохранения, экологии, транспорта,
связи, прав потребителей, деятельности
органов внутренних дел, охраны труда,
взаимоотношений с таможенными и налоговыми
органами и других сфер жизни [6].
Вместе с тем в российском
законодательстве нет цельного
нормативного правового акта о механизме
реализации права каждого свободно искать,
получать, передавать, производить и
распространять информацию. Положения
отдельных нормативных актов, касающиеся
информационного взаимодействия
государственных органов с гражданами и
юридическими лицами, носят противоречивый
характер, что обусловливается отсутствием
единого подхода к установлению правил
такого взаимодействия [7].
Действующее
законодательство не дает однозначного
ответа на ряд принципиальных
вопросов, в частности, на какую информацию
есть права у граждан, каков состав этих прав,
как эти права реализовывать [8].
Нормы, регулирующие право на информацию,
разбросаны по разным нормативным актам и
лишь фрагментарно регулируют
соответствующие правоотношения [9].
Излишняя декларативность
правовых норм приводит к тому, что
нарушение законодательных установлений
далеко не всегда влечет за собой
наступление соответствующей
ответственности. Неопределенность
механизмов обеспечения доступа к открытой
информации органов государственной власти
и органов местного самоуправления создает
условия для ущемления прав и свобод
человека и гражданина [10].
Ключевой задачей является
создание открытой информационной среды,
включая обеспечение информационной
прозрачности государственной власти,
необходимой для формирования гражданского
общества и достижения взаимодействия между
обществом и властью на принципах доверия,
взаимопонимания и делового партнерства.
Прежде всего необходимо
запустить механизм практической
реализации конституционного права на
свободу получения информации.
Правовой
основой такого механизма должны стать
законодательно закрепленные четкие
правила, условия и порядок получения
гражданами и институциональными
структурами общества информации в органах
государственной власти и местного
самоуправления, от иных государственных и
негосударственных юридических лиц, а также
прямого доступа к государственным и
негосударственным информационным ресурсам.
Также в законодательстве о деятельности
органов государственной власти должны быть
закреплены обязанности и ответственность
этих органов и их должностных лиц за
информирование граждан и всех структур
общества, за оказание им информационных
услуг, за накопление, хранение и
использование государственных
информационных ресурсов в сферах
ответственности этих органов [11].
Отсутствие системности
правового регулирования вопросов
информационного взаимодействия влечет
неурегулированность ряда важнейших
вопросов, касающихся гарантий соблюдения
правил информационного взаимодействия. В
частности, не предусмотрено эффективных
механизмов ответственности
государственных органов и должностных лиц
в случае нарушения предусмотренного
порядка предоставления информации. В
настоящий момент такая ответственность
носит преимущественно дисциплинарный
характер и, что особенно важно, не связана с
компенсацией причиненного ущерба [7].
Отсутствие установленных норм
ответственности за ограничение или
нарушение права на доступ к открытой
информации является одним из наиболее
серьезных недостатков правового
обеспечения защиты прав и свобод человека и
гражданина в информационной сфере [10].
И.Л. Бачило отмечает [12],
что следовало бы определить, кому и при
каких условиях предстоит платить штрафы,
кто и при каких юридических
обстоятельствах может возбуждать дело по
поводу нарушения правового режима
информации, всегда ли это только
сопутствующий элемент других
правонарушений, касающихся прав
потерпевшей стороны в отношениях
договорного и иного порядка. Необходимы
также методики определения ущерба,
наносимого нарушением правового режима.
Необходимо законодательно
закрепить штрафные санкции, налагаемые на
виновных физических лиц в случае нарушения
конституционного права граждан на доступ к
правовой информации. Следует отметить, что
статья 24 (2) Конституции Российской
Федерации различает ответственность
органов государственной власти и местного
самоуправления in corpore
и индивидуальную ответственность их
виновных должностных лиц. Таким образом,
Конституция не исключает ответственности
лиц, работающих в государственных органах,
но не обладающих соответствующим статусом [13].
Необходимо установление
унифицированного перечня оснований для
ограничения права на доступ к информации,
перечня видов информации с ограниченным
доступом и механизмов реализации этих
ограничений, принципов и организационных
механизмов доступа к открытой информации
органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных
организаций и хозяйствующих субъектов [10].
Тем не менее отсутствие закона
"О праве на информацию" не является
препятствием для защиты нарушенных прав.
Конституция Российской Федерации
гарантирует каждому судебную защиту прав и
свобод, в том числе права на информацию.
Обращение в суд как способ разрешения
возникшего конфликта зафиксировано также
практически во всех актах, касающихся прав
граждан на ту или иную информацию. Право на
судебную защиту подразумевает
не только право на обращение в суд за
защитой, но и возможность реального
восстановления нарушенных прав и интересов
с помощью суда [6].
В этой связи нельзя полностью
согласиться с утверждениями о том, что конституционные
нормы, провозгласившие право на информацию,
не получили развития в нормах действующего
законодательства, а значит, и не обеспечены
необходимым механизмом реализации этих
норм [14], провозглашенные
Конституцией Российской Федерации и иными
законодательными актами права граждан на
получение информации, в том числе из
органов государственной власти, в
существующем законодательстве не имеют
четко прописанного механизма реализации, а
также механизма ответственности за
непредоставление информации [15].
Реализация права на судебную
защиту во многом зависит от надлежащего
правового механизма осуществления
правосудия по гражданским делам.
Осуществление в судебном порядке защиты
права на информацию следует, вероятно,
рассматривать применительно к отдельным
категориям гражданских дел, где
информационные правоотношения выступают
непосредственным объектом судебной защиты
или составляют его часть.
Характеристика судебного
порядка защиты права на информацию в той
или иной категории дел может составить
предмет самостоятельного исследования и
выходит за рамки настоящей работы. Отметим
лишь норму, установленную частью 2 статьи 24
федерального закона "Об информации,
информатизации и защите информации": Суд
рассматривает ... иски о возмещении ущерба в
случаях необоснованного отказа в
предоставлении информации ... [16].
Остается еще
один вопрос: какую же ответственность могут
понести те, кто нарушит право на информацию?
Анализируя действующее законодательство,
находим отсылки на предусмотренную
административным законодательством
ответственность или
иную предусмотренную законом
ответственность. На сегодня такая
ответственность в общем случае
предусмотрена статьей 140 Уголовного
кодекса Российской Федерации [17]
и статьей 5.39 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях [18]. Последующие комментарии к статье
140 УК заимствованы из [19].
Ответственность
за неправомерный отказ в предоставлении
гражданину информации введена в уголовное
законодательство впервые. Это одна из
гарантий соблюдения статьи 24 Конституции.
Объективная сторона преступления может
выражаться как в действии, так и в
бездействии. Конкретно ее образуют:
-
неправомерный
отказ в предоставлении собранных в
установленном порядке документов и
материалов, непосредственно затрагивающих
права и свободы гражданина;
-
предоставление
гражданину неполной или заведомо ложной
информации.
-
В обоих
случаях уголовная ответственность
наступает только в том случае, если эти
деяния причинили вред правам и законным
интересам гражданина.
Под
неправомерным отказом в предоставлении
информации понимается незаконный,
противоречащий конкретным нормам закона и
иным нормативным актам отказ, который может
быть как письменным, так и устным. Он может
проявляться в игнорировании просьбы
потерпевшего, в затягивании предоставления
информации, в отсылках к другим лицам,
которые фактически такой информацией не
располагают. При этом должно быть
установлено, что именно данное лицо
располагает требуемой информацией и
обязано ее предоставить.
Предоставление
неполной информации – это неполное
ознакомление с документами или иными
материалами, в которых содержатся сведения,
имеющие значение для гражданина,
обеспечения его прав и законных интересов,
либо сообщение ему не всех такого рода
сведений.
Предоставление
заведомо ложной информации – это сообщение
гражданину сведений, не соответствующих
содержащимся в документах или иных
материалах, о чем заведомо известно лицу,
которое предоставляет информацию.
Вред (ущерб)
правам и законным интересам граждан может
быть имущественным или моральным.
Оконченным
преступление считается с момента
причинения вреда правам и законным
интересам гражданина.
Субъектом
преступления является государственный
служащий или служащий местного
самоуправления.
Субъективная
сторона характеризуется прямым и косвенным
умыслом. Виновный осознает, что он своими
действиями (бездействием) нарушает
конституционное право гражданина на
получение имеющейся у него информации,
предвидит возможность причинения вреда и
желает или допускает это. При
предоставлении гражданину неполной или
заведомо ложной информации виновный
осознает также, что сообщает информацию, не
соответствующую действительности.
Все сказанное можно отнести и к
статье 5.39 КоАП. Кроме того,
административная ответственность за
нарушение права на получение необходимой и
достоверной информации предусмотрена для
конкретных случаев статьями 8.5, 14.5, 14.8, 14.25 и
19.9 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Таким образом, вполне возможно
применение норм уголовного или
административного права. Юридических
препятствий к этому нет, хотя процесс
психологической перестройки сотрудников
правоприменительных органов может быть
весьма сложным.
Действующие информационные
законы очень слабо "работают"; по этому
поводу нет другого мнения, и это очень
беспокоит общественность. В связи с этим
необходимо проводить постоянный анализ
эффективности законодательства и
принимать меры по повышению правовой
грамотности населения, повышению
квалификации работников
правоохранительных органов,
своевременному совершенствованию правовых
актов, обеспечению доступа граждан к
нормативно-правовой информации [20].
Решение указанной задачи так или иначе связано с
судебной практикой. Беда в том, что в нашей
стране ее почти нет, а решения по отдельным
делам свидетельствуют о непонимании судами
коллизий, возникающих в создающемся
информационном обществе [21].
Спектр законодательных актов,
регулирующих информационные проблемы,
исключительно широк, и их толкование с
позиций специфики правоотношений,
возникающих при использовании современных
информационных технологий, затруднительно,
тем более что при разработке этих законов в
них не предусматривались соответствующие
возможности. Понятно, что для судов данная
область правоотношений совершенно новая,
непривычная. И хотя суды пытаются
преодолевать трудности, применяя
действующие законы к новой ситуации,
объективно эффективность деятельности
судов в данной сфере явно недостаточна [22].
Тем не менее можно предполагать, что по мере
накопления опыта и создания прецедентов
дела по вроде бы специфическим проблемам,
связанным с нарушением права на информацию,
станут для судов обыденными и не самыми
сложными.
Список литературы
-
Собрание
законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
-
Ведомости
Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1991. № 52. Ст. 1865.
-
Копылов В.А.
Информационное право: Учеб. пособие. М.:
Юристъ, 1997. 472 с.
-
Собрание
законодательства РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.
-
Бюллетень
Верховного Суда Российской Федерации. 1996. №
1.
-
Хургин В.М. Право
на доступ к информации, или как (и чем)
сражаться с бюрократом // Информационное
общество. 2001. № 4. С. 35–43.
-
Концепция
правового регулирования применения
информационных и коммуникационных
технологий в Российской Федерации //
Материалы Четвертой всерос. конф. "Право
и Интернет: теория и практика", 17 дек. 2002,
Москва. М., 2002. С. 77–98.
-
Финько О.А.
Правовое обеспечение государственной
информационной политики // НТИ. Сер. 1. 1999, № 8.
С. 2–6.
-
Снытников А.А.,
Туманова Л.В. Право граждан на информацию
и вопросы защиты информации. Тверь, 1999. 192.
-
Концепция
совершенствования правового обеспечения
информационной безопасности Российской
Федерации (проект) // Информационное
общество. 1999. № 6. С. 4–14.
-
Нисневич Ю.А.
Государственная информационная политика
России сегодня и завтра // Информационное
общество. 1999. № 2. С. 4–9.
-
Бачило И.Л.
Информация – объект права // НТИ. Сер. 1. 1999. №
8. С. 26–33.
-
Агапов А.Б.
Основы федерального информационного права
М.: Экономика, 1995. 220 с.
-
Тиновицкая И.Д.
Правовая информация и общество (законодательные
проблемы) // НТИ. Сер. 1. 1996. № 7. С. 9–12.
-
Проблема
обеспечения прав граждан на доступ к
правовой информации. М.: Издание
Государственной Думы, 1999. 584 с.
-
Российская
газета от 22.02.1995; там же от 15.01.2003.
-
Собрание
законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 25. С. 2594.
-
Там же. 2002.
№ 1 (Часть I). Ст. 1.
-
Российское
уголовное право. Особенная часть. Под ред. В.Н.
Кудрявцева, А.В. Наумова. М.: Юристъ, 1997. 496 с.
-
Кристальный
Б.В. Вопросы построения в России
информационного общества // НТИ. Сер. 1. 1997. №
10. С. 5–7.
-
Батурин Ю.М.
Проблемы компьютерного права. М.: Юрид. лит.
1991. 300 с.
-
Кристальный
Б.В. Законодательное обеспечение
формирования информационного общества в
России // Информационное общество. 2000. № 1. С.
25–27.
|