Электронная библиотека ГПНТБ России

Особенности, виды и проблемы
региональных библиотечных программ

Представлено состояние разработки и исполнения программ библиотечного развития на федеральном и региональных уровнях.
Отмечены недостатки и обоснована необходимость разных видов программ, которые могут и должны служить инструментом государственной библиотечной политики.

Региональная библиотечная программа (РБП) как составная часть территориального планирования представляет собой адресный документ, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, полный комплекс плановых заданий и мероприятий, направленных на реализацию наиболее эффективных территориальных библиотечных проблем, решение которых требует участия ряда библиотек, региональных и местных органов управления. РБП направлены также на обеспечение комплексного библиотечного освоения новых территорий или формирование и развитие территориальных библиотечных систем (ТБС).

Разработать самую простую программу сложнее, чем традиционный, пусть объемный и многопозиционный, план. Подготовка программы – это «штучная», можно сказать, уникальная работа, требующая творческого подхода. Хотя вопрос о разработке библиотечных программ не нов, однако на практике его реализация достаточно сложна, так как теоретические, методологические, организационные и правовые принципы регионального библиотечного программирования остаются нерешенными. Разработчики программы прежде всего уясняют для себя: а) специфику проблемы, которая и заставляет делать не план, а программу; б) необходимость включить в нее именно (и только) то, что на эту специфику работает; в) обязательность анализа вариантов достижения цели.

Считается, что региональные программы выгодно иметь только в том случае, если по ним можно получить какие-то финансовые средства из федерального бюджета (или спонсорского фонда). По моему мнению, более существенным является сам факт специально организованной работы на перспективу, а также формирование вариантно обоснованного перечня конкретных действий для решения конкретных проблем.

Отсутствие программ в большинстве регионов является одним из свидетельств отсутствия и региональной библиотечной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональных библиотечных ситуаций, выявления и ранжирования региональных библиотечных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия и т.д.

В этой связи программно-целевой подход к решению региональных библиотечных проблем следует рассматривать как инструмент библиотечной политики, одновременно обеспечивающий и формирование этой политики в целом, и ее реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения. Для этого программы должны отвечать ряду обязательных требований. Основные из них: легитимность (правовое обеспечение), утверждение соответствующим органом, обязательность исполнения всеми участниками, реальность (наличие соответствующих ресурсов), вариантность (наличие нескольких вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного обеспечения), конкретность целей и задач – постановка только таких целей и задач, которые могут быть выражены в параметрах, поддающихся учету и контролю, и по которым может быть дана однозначная оценка их достижения и решения; контролируемость – наличие условий для постоянного отслеживания результативности и эффективности выполнения программных заданий (мониторинг); ответственность конкретных лиц и организаций за использование ресурсов, выполнение отдельных заданий и программы в целом.

Реализация этих принципов может сталкиваться с большими или меньшими трудностями в зависимости от типа региональной библиотечной программы.

Программы различаются по масштабу, степени влияния на развитие библиотечного дела, пространственному охвату, составу, периоду практического осуществления и т.д. Они могут носить как самостоятельный характер, так и быть составными частями государственной территориальной программы. Укрупненно можно выделить три вида программ, значительно различающихся по содержанию. Первый – программы библиотечного развития регионов, перманентно отстающих по уровню главных индикаторов от среднего по стране. Второй – программы библиотечного развития депрессивных районов вследствие устаревания материально-технической базы, фондов, низкого удовлетворения читательских потребностей населения и др. Третий – программы библиотечного освоения новых территорий.

Региональные программы могут различаться по сложности. Это могут быть комплексные программы крупного экономико-географического района, республики, области, края со сложной библиотечной структурой и специфическими межтерриториальными проблемами. В качестве примера можно привести библиотечную программу Самарской области [1]. Разработка этой программы включала четыре этапа: концептуальный, научно-теоретический, научно-эмпирический, экспериментально-реализационный. Основные направления программы – демократизация библиотечного дела, совершенствование структуры библиотечной сети, ресурсы библиотек (финансовые, материально-технические, кадровые и др.) К программе приложен перечень основных мероприятий по ее реализации с указанием сроков исполнения, ответственных исполнителей, предполагаемых источников финансирования.

Известность получила «Целевая комплексная программа поддержки развития национальных культур народов Оренбуржья на 1996–1997 гг.» [2]. Здесь нашли отражение и библиотечные проблемы: создание автоматизированной информационной системы (банка данных), издание каталога – справочника по истории и культуре народов области, библиографических указателей «Оренбургское казачество» и «Оренбуржье многонациональное».

Могут быть комплексные программы создания и развития отдельных ТБС, а также программы решения специфических региональных проблем (узкоспециализированные). Наконец, это могут быть комплексные программы развития города, района. Например, в Каменск-Уральске и Новоуральске Свердловской области разработаны программы: «Городская интегрированная информационно-библиотечная система», «Создание единого информационного пространства в закрытом административно-территориальном образовании» [3, 4]. В Нижнем Тагиле разработана целевая комплексная программа «Развитие библиотечного дела в г. Нижний Тагил (2001–2005 гг.)» [5], куда включены библиотеки независимо от ведомственной принадлежности. В качестве базовой выступает центральная городская библиотека. Создан городской координационный совет, возглавляемый первым заместителем главы администрации города. Кроме заведующих библиотеками в него вошли специалисты городских управлений культуры и образования. Программа принята на коллегии при Главе города, издано постановление «Об утверждении муниципальной целевой программы». Тесное сотрудничество публичных библиотек с органами муниципальной власти обеспечивает формирование муниципальных заказов на библиотечное обслуживание населения, определение объема необходимых бюджетных дотаций, утверждение библиотечных нормативов, своего рода стандартов на библиотечное обслуживание в муниципальных образованиях.

В современных условиях особую важность приобретает разработка программ развития библиотечного дела в малых городах и сельских районах. Число российских малых городов с населением до 50 тыс. уже многие годы сохраняется в пределах 710–715 единиц. В них проживают 16 млн человек. Многие из этих городов являются одновременно сельскими районными центрами, поэтому с ними непосредственно связана судьба 45 млн городских и сельских жителей. Отсюда нетрудно убедиться в огромном значении для России правильного использования реальных возможностей библиотечных ресурсов малых городов. Принятое Правительством РФ в 1991 г. решение о разработке федеральной программы возрождения и развития малых городов, основными задачами которой предусматривалось сохранение исторического наследия малых городов, повышение уровня воспитания и образования их жителей, могло бы стать основой разработки и библиотечных программ. Однако федеральная программа [6] не получила развития.

В современных условиях большое внимание должно уделяться развитию библиотечного дела на селе. На начало 2000 г. сельское население России составляло около 40 млн человек или 27% всего населения (50% трудоспособного населения сельских районов). Переход к рыночным отношениям оказал сильное депрессивное влияние в первую очередь на регионы с преобладанием сельского населения. Подобное состояние характеризуется низкой деловой активностью, низким уровнем доходов населения, высоким уровнем безработицы и как следствие низким уровнем библиотечного обслуживания [7]. К началу 2000 г. лишь 15% сельских жителей посещали библиотеки; 23% не читали газет, 35% – художественную литературу, 66% – специальную литературу.

В последние годы неуклонно снижается поступление литературы в сельские районы, прирост фонда осуществляется только за счет периодических изданий. Социальное значение этого факта станет понятнее, если принять во внимание, что во многих селах библиотеки остаются единственными культурными центрами. Известно, что в 2002 г. разработана единственная в России Брянская областная программа «Сельская библиотека (2002–2005 гг.)». Ее главная задача – укрепление центральных библиотек как основных ресурсных центров для сельских библиотек [8].

В 2002 г. Правительством принята федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» [9], согласно которой развитие библиотечного дела включает три этапа.

В 2001–2003 гг. предусматривалось совершенствование нормативно-правовой, организационно-управленческой, научно-методической базы социального (в том числе библиотечного) развития села.

Второй этап (2003–2005 гг.) должен обеспечить создание предпосылок для стабильного наращивания библиотечного потенциала.

Результатом третьего этапа (2007–2010 гг.) запланировано обеспечение более высокого библиотечного стандарта, соответствующего новым требованиям. В качестве ожидаемых конечных результатов реализации программы выделены: сохранение и развитие сельских библиотек в системе культурно-образовательного комплекса села; восстановление централизованного финансирования системы книгоснабжения сельских библиотек; повышение качества и доступности сельским жителям информационных ресурсов, накопленных в библиотеках страны и зарубежья, на основе их модернизации и материально-технического оснащения с применением компьютеризации и автоматизации библиотечных процессов. В основу формирования программы положены заявки от всех субъектов РФ (при отсутствии единой методологической и нормативной базы). Финансирование мероприятий программы осуществляется по многоканальному принципу: за счет федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ (и местных) и внебюджетных источников.

Среди узкоспециализированных региональных программ можно выделить несколько видов программ по признаку их целевой ориентации: научно-исследовательские, ресурсные, технологические, организационные. Цель научно-исследовательских программ состоит в формировании концепции развития библиотечных региональных систем, в научной проектной подготовке программы и реализации научно-исследовательских мероприятий.

В качестве примера реализации этого вида программ предлагается разработать и осуществить долгосрочную научно-исследовательскую программу «Региональное библиотечное взаимодействие», цель и задачи которой – отработка механизма организации и деятельности территориальных библиотечных систем в новых социально-экономических условиях развития общества, направленных на повышение эффективности взаимодействия в системе «регион – библиотека – регион». На региональном уровне определяются ведущие (общие) проблемы библиотечного взаимодействия, составляющие содержание региональной программы. Она формируется на основе анализа библиотечной ситуации в регионе и предложений библиотек – участниц взаимодействия.

Формирование систем взаимодействия должно начинаться с библиотеки. Ее надо поставить перед необходимостью осуществлять учет не только ведомственно-отраслевой, но и территориальной составляющей своей деятельности. Каждая библиотека и библиотечная сеть на основе принципа самоопределения по отношению к программе взаимодействия на региональном уровне разрабатывает частную программу, соответствующую теме, целям, задачам, механизмам регионального взаимодействия.

Реализация региональной программы включает сбор информации, анализ, систематизацию и внедрение общих способов и механизмов библиотечного взаимодействия. Ежегодно в областях, краях, республиках и крупных регионах (Поволжье, Урал, Северный Кавказ, Сибирь и др. на базе центральных региональных библиотек), а также в С.-Петербурге и Москве (на базе РНБ и РГБ) в виде семинаров, «круглых столов», деловых игр, конференций и т.п. организуется обсуждение и решение следующих задач: определение функций, предназначения и роли различных типов библиотек и библиотечных сетей в системе региональных библиотечных связей и отношений; отработка моделей формирования ТБС и федерального, регионального и муниципального управления их деятельностью; методология и методика разработки региональных библиотечных программ и механизма их реализации; опыт разработки и реализации региональных нормативно-законодательных библиотечных актов; определение направлений, приоритетов и практических мер региональной библиотечной политики государства в целом и в отдельных регионах для разрешения проблем библиотечного потенциала регионов.

При разработке общероссийских (федеральных) программ особое внимание следует уделять региональному аспекту. Это позволит регионам выработать необходимые ориентиры; определить основные тенденции, примерные количественные параметры библиотечного развития, свое место в межрегиональном разделении библиотечного труда; наметить и сконцентрировать собственное регулирующее воздействие на библиотечные процессы.

Примером этому служит федеральная целевая программа «Культура России (2001–2005 гг.)» [10]. Ее цели и задачи: обеспечение единства культурного пространства, равных возможностей для жителей различных территорий страны и представителей различных социальных групп для получения доступа к культурным ценностям. В программе большое место отведено обеспечению свободного доступа к информации и знаниям посредством создания качественно новой системы информационно-библиотечного обслуживания населения России, научно-методическое, организационно-финансовое и правовое обеспечение деятельности библиотек и их модернизации, содействие созданию единого информационного пространства России. Раздел «Библиотеки России» включил следующие мероприятия:

Изучение практики регионального библиотечного программирования свидетельствует о недостатках в использовании этой формы управления [11]. В программах 1970–1990-х гг. не всегда удавалось добиться действительной приоритетности в постановке задач и выборе мероприятий. Замышлявшиеся как дополнение к планам (или даже как альтернатива им) региональные библиотечные программы тех лет в большинстве своем так и не отошли от свойственного отечественному планированию стремления к всеохватности и подчас просто дублировали обычные планы. Отсутствие у тогдашнего руководства четкого понимания сути программно-целевых методов и превращение их в предмет очередной кампании в значительной мере дискредитировали и саму идею программного регулирования.

Современное состояние разработки и реализации региональных библиотечных программ также достаточно далеко от совершенства. Многие программы содержат самые общие определения и чисто описательные характеристики программно-целевой деятельности. Они не раскрывают технологию составления программ, а значит, не могут применяться в качестве инструментальных рабочих материалов. Не определены приоритетные проблемы, стратегические цели и задачи программ. Указываемые цели: проанализировать, оценить, составить план мероприятий – целями быть не могут. Отмечается перенос способов федерального программирования на региональный уровень, а в общерегиональных программах отсутствуют программы развития библиотечного дела в городах и районах области; программы охватывают в основном публичные (общественные) библиотеки.

Программы не проходят объективную экспертизу, не содержат расчетов потребности во всех видах обеспечивающих средств и эффективности их использования; часто формируются без учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки. Неправильно устанавливаются сроки завершения программ и отдельных мероприятий, отсутствуют промежуточные сроки по достижению конечной цели. Не созданы организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования, отсутствует контроль за ходом выполнения, результативностью и эффективностью программ. Разработка региональных программ осуществляется в условиях острого дефицита информации и невозможности учета всех объективных фактов на стадии проектирования. Даже принятые к исполнению региональные и местные программы зачастую не финансируются или финансируются не в полном объеме, что приводит к негативным последствиям (необязательность государственных органов власти и управления в выполнении собственных решений порождает недоверие к ним библиотекарей).

Разумеется, недостатков у российских программ библиотечного развития значительно больше. Не останавливаясь на них, отмечу, что программы должны включать:

На основе объективной оценки состояния библиотечного дела регионов возможно осуществление принципа формирования единого библиотечного пространства, характеризующегося снижением уровня дифференциации ТБС регионов по важнейшим библиотечным показателям и обеспечением возможности максимальной реализации ресурсов, которыми располагает регион. Учитывая, что России характерна высокая библиотечная дифференциация регионов, научно-методическим центрам (РГБ и РНБ) необходимо разработать концепцию и методологию региональных библиотечных программ, а федеральному центру – утвердить общероссийское Положение о них (видах, содержании, структуре, методике и др.).