Евстигнеева Г.А., Земсков А.И. Мотивация научных публикаций. Часть I

Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном  виде

Гончаров М.В., Земсков А.И. Автоматизированная система проверки усвоения материала по учебному курсу «Электронные библиотеки»

Авгуль Л.А., Березкина Н.Ю., Купрещенкова Е.Е., Невский Б.Б. Информационные потребности ученых и ведущих специалистов Республики Беларусь в области природоохранной деятельности и экологии

Турдукеева Р.А., Юсупова Г.Н. Научная библиотека Бишкекского гуманитарного университета Кыргызской Республики и электронные ресурсы. Опыт работы

Губаев А.И., Идиятуллин Б.З., Лучкина С.А., Сафиуллина Р.Р. Опыт создания электронного каталога арабографических источников

Езова С.А. Уточнение понятия библиотечное общение

ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ КРЕДО

Моргенштерн И.Г. Положение обязывает. (О профессиональной этике библиотечно-библиографических коллективов)

Вихрева Г.М. Принцип свободного доступа к информации: взгляд комплектатора

СЕТЕВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

Шрифты STIX и система обозначений Latex – инструменты для использования в сетевых публикациях

ЗАЩИТА ДИССЕРТАЦИЙ

Диссертация Н.Н. Каспаровой – «Библиографическая запись как лингвистическая модель документа в международной электронной коммуникации»

Столяров Ю.Н. О базовой программе-минимум кандидатского экзамена по библиотековедению, библиографоведению и книговедению

Программа-минимум кандидатского экзамена по специальности 05.25.03 – «Библиотековедение, библиографоведение и книговедение» по историческим, педагогическим и филологическим наукам 76

НАШИ АВТОРЫ

УДК 34:681.3

Хургин В.М.

Официальное опубликование правовых актов
в электронном виде

Обязательность опубликования законов – одно из важнейших конституционных требований. Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким образом, с опубликованием в официальном издании нормативного акта связано не только донесение его содержания до граждан, но и вступление в силу. Кроме того, согласно части 2 статьи 24 Конституции «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Официальное опубликование правового акта означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Цель этой стадии правотворческого процесса – официальное доведение до исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с ним общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов [1].

Различается неофициальное и официальное опубликование.

При неофициальном опубликовании сообщение об издании правового акта или изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые акты, но и их проекты, а также акты, утратившие силу.

Официальное опубликование необходимо для создания дубликатов официального текста принятого правового акта и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта правотворческого процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого акта путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д. [2].

Опубликование является составляющей более широкого понятия – обнародование. На практике иногда происходит смешение этих двух терминов. Так, согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [3] под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием – воспроизведение его текста в печати.

Конституция Российской Федерации содержит три термина: официальное опубликование, опубликование и обнародование. В частности, на Президента Российской Федерации возложена обязанность обнародования закона. Если понятие официальное опубликование не рассматривать как одну из составляющих понятия обнародование, то действия Президента должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, – неадекватное толкование конституционного термина обнародование [4].

Значимость и самостоятельность официального опубликования обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах – одно из общепризнанных международным сообществом прав человека. Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который принят соответствующим органом и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения правовых актов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер (документальная функция).

Таким образом, официальное опубликование – завершающая стадия правотворческого процесса, для которой характерны следующие признаки [5]:

1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках.

2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению органа власти.

3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста правового акта путем его первичного обнародования, процедурную функцию (вступление в силу) и функцию удостоверения, поскольку результат – это официальное издание, т.е. документ, удостоверяющий действие акта, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.

Проблема доступа граждан к правовой информации имеет два аспекта. Первый определяется физической возможностью найти и получить текст искомого документа. Второй связан с неизбежной множественностью решений по конкретным вопросам при существующей интенсивности нормотворчества. Потребитель информации вынужден искать все акты, регулирующие конкретный предмет, притом, что содержание их бывает противоречиво. В таких условиях критически важным является наличие отлаженного механизма доведения нормативной информации до ее потребителя. Приходится констатировать, что такой механизм в настоящее время в полной мере не сформирован.

Из всего объема нормативно-правовой информации стабильно доступны лишь акты Президента, Правительства и Федерального Собрания. При этом ввиду обширности территории России передача правовой информации на бумажном носителе «в глубинку» может занять и занимает достаточно длительное время, из-за чего даже доступные акты приходят к потребителям с запозданием [6, 7]. Как отмечал Н.Н. Моисеев, мы далеко не самая большая страна, если говорить об эффективной территории, а страна громадных расстояний, что совсем не одно и то же, ибо эти расстояния заставляют нас тратить огромные средства на транспорт, связь, организацию жизни [8].

Очевидными недостатками существующей системы распространения официальной информации являются ориентация исключительно на государственные органы и учреждения большие финансовые затраты на печать и доставку печатных материалов, недостаточная оперативность и массовость распространения. Последнее особенно остро проявляется в том, что любой сбой в работе почты резко снижает оперативность поступления газет и журналов в регионы. Не случайно все больше печатных изданий стремятся передавать свои макеты в регионы по телекоммуникациям и печатать основную часть тиража на местах [9].

Важным выводом из проведенного в [10] анализа соотношения стоимости 400  печатных и электронных источников, адекватных по содержанию, является утверждение, что печатные источники информации в среднем дороже идентичных электронных более чем в 10 раз, а в случайной выборке – от 10 до 100 раз. В Бельгии, не сравнимой по масштабам с Россией, решающим фактором перехода с бумажной формы официального опубликования на электронную стала предполагаемая экономия в 2,5 млн евро в год [11].

Потребность общества в доступе к полной, актуальной, достоверной и своевременной информации чрезвычайно высока. Традиционные «бумажные» технологии в условиях повышающихся информационных нагрузок не могут справиться с возникшими проблемами. Практика показывает, что на ведущие позиции вышло распространение правовой информации в электронной форме силами как государственных, так и коммерческих структур [12].

Основополагающими принципами государственной политики в области распространения официальных текстов правовых актов должны стать:

• создание единой системы распространения официальных текстов в машиночитаемом виде наряду с традиционным печатным;

• согласование периода распространения правовых актов в машиночитаемом виде с датой их официального опубликования в печатном виде;

• ответственность государства в лице органа, издавшего (принявшего) правовой акт, за достоверность и своевременность представления текста для распространения.

Официальное электронное опубликование пока еще только пробивает себе дорогу. В первую очередь здесь следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 [13], согласно которому официальным является «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, распространяемый в машиночитаемом виде НТЦ «Система». Важно, что официальность опубликования в электронном журнале не только формально установлена указом Президента, но и подтверждена практикой.

Так, при рассмотрении Верховным Судом Российской Федерации жалобы ОАО «Красноярский алюминиевый завод» о признании незаконным и недействующим абзаца 20 пункта 14 Инструкции Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. № 39 [14] размещение на сервере НТЦ «Система» машиночитаемого «Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», в котором содержался текст Изменений и дополнений № 4 Инструкции № 39 [15], не опубликованных (в традиционном бумажном варианте) в установленные сроки, было признано сторонами официальным опубликованием. С учетом этих обстоятельств заявитель отказался от своего иска и суд принял отказ.

Показательны также постановление главы администрации (губернатора) Омской области «О совершенствовании процедуры опубликования правовых актов администрации области» [16] (опубликование правовых актов, издаваемых главой администрации области, руководителями структурных подразделений администрации области в компьютерной справочной правовой системе «Консультант плюс. Омский выпуск»); постановление главы городского самоуправления Омска «О порядке опубликования нормативных правовых актов администрации города Омска» [17] (опубликование нормативных правовых актов главы городского самоуправления Омска в машиночитаемом виде в компьютерных справочных правовых системах «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс – омский выпуск»); постановление мэра Архангельска от 22 авг. 1997 г. № 140 [18] («официально опубликованными являются также постановления и распоряжения мэра города, распространяемые редакцией в машиночитаемом виде средства массовой информации «Справочная правовая система Консультант Норд») и некоторые другие.

Весьма обнадеживающе выглядит пункт 3 статьи 14 Федерального закона «О техническом регулировании» [19], устанавливающий, что «под опубликованием национального стандарта национальным органом по стандартизации понимается опубликование национального стандарта на русском языке в печатном издании и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме». Более того, всюду, где в этом законе идет речь об опубликовании, бумажная и электронная формы равноправны и стоят рядом.

Утвержденное в соответствии со статьей 43 закона Положение об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации [20] в пункте 4 определяет условия признания официальной публикации в электронной форме: «Копии официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов, полученные из информационной системы общего пользования в электронно-цифровой форме, могут быть при необходимости признаны официальными публикациями при наличии электронной цифровой подписи должностного лица, уполномоченного на то в установленном порядке Государственным комитетом Российской Федерации по стандартизации и метрологии».

Характерно, что закон «О техническом регулировании» принят позднее Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» [21], позволяющего перевести в практическую плоскость вопросы «промышленного» внедрения официального электронного опубликования. Представляется целесообразным осуществлять официальное опубликование всех правовых актов федерального уровня в едином издании, имеющем две формы – традиционную бумажную и машиночитаемую. Такой подход не только устранит проблему множественности источников опубликования, но и позволит без кардинальных изменений нормативной базы признать с точки зрения статуса машиночитаемую версию текста правового акта равноценной его «бумажной» версии. Тем самым во многом решается и проблема статуса официального опубликования в электронном виде.

Если конкретизировать этот аспект, то речь должна идти не о двух формах одного официального издания, а о двух формах доступа к информации, содержащейся в одном издании. При этом для упрощения восприятия нетрадиционной для большинства пользователей формы официальной информации предлагается строго обеспечить совпадение формата текста «бумажного» издания и его графического представления на экране и при распечатке [6]. Очень важно также то, что документ (электронный) с цифровой подписью может быть воспроизведен бесконечное количество раз. Логика цифровой подписи такова, что не существует только одного оригинала, потому что каждое его воспроизведение тоже оригинал, а значит, риск потери оригинала в случае стихийных бедствий или чрезвычайных ситуаций сводится к нулю.

При построении системы электронного опубликования следует учитывать также уже имеющийся зарубежный опыт, в частности Эстонии [22] и, в особенности, Бельгии [11].

Бельгия – страна с федеративным устройством, в которой семь парламентов и шесть правительств. Бельгийский официальный журнал печатался и распространялся по подписке, он был представлен и в Интернете, но в начале октября 2002 г. бельгийское правительство приняло решение прекратить выпуск этого официального журнала на бумажном носителе и выпускать его с 1 янв. 2003 г. только в Интернете.

Электронный официальный бельгийский журнал существует с 1997 г. До 1 янв. 2003 г. документы публиковались одновременно на бумаге и в Интернете в формате pdf. Теперь законодательные акты публикуются на бумажном носителе в трех экземплярах. Одна копия сдается на хранение в Королевскую библиотеку Бельгии, вторая – в Министерство юстиции (как хранителю), третья – в официальный журнал для обсуждения общественностью. Первые две копии не предоставляются на рассмотрение публики. Публикации, выставляемые в Интернете, – точные копии трех аутентичных копий документа на бумажном носителе.

В Бельгии законы должны публиковаться в централизованном порядке. Законы и иные нормативные акты как федеральных, так и местных и региональных органов власти публикуются в одном официальном журнале. Таким образом предотвращается децентрализация процесса публикации нормативных актов. (Хорошо бельгийцам – у них все законодательство легко помещается в одном журнале, да еще там размещаются официальные объявления, различные тендеры для бельгийского рынка и реклама. В России подобное издание в бумажном варианте невозможно, а вот в электронном требует преодоления относительно небольших технических трудностей. Таким образом, и мы, перейдя на электронное опубликование, победили бы децентрализацию этого процесса, а нужно ли нам это – другой вопрос.)

Каковы преимущества электронной публикации? Несомненно, публикация электронными средствами дает бюджетные преимущества - не надо тратить деньги на бумагу, не надо распространять издание. Однако этих аргументов недостаточно для того, чтобы подчеркнуть важность и возможность перехода на Интернет. Граждане должны иметь возможность отыскать и познакомиться с законами, которые касаются их лично: это информационная и документальная функции публикации. Поэтому правительство должно выбрать оптимальный канал, по которому можно публиковать законодательные акты. А для удобства поиска документов нужно иметь еще и хорошую поисковую систему. В Бельгии, например, публикации осуществляются в формате pdf и в текстовом формате, что облегчает идентификационную функцию.

Электронная публикация текущих законодательных актов означает и то, что любой пользователь в любом месте может познакомиться с этими актами и получить в любое время доступ к документу. Те, у кого нет возможности посмотреть документы в Интернете, могут обратиться в соответствующие библиотеки. (Поскольку система публичных центров правовой информации на базе публичных библиотек успешно развивается в России с 1998 г., можно с законной гордостью считать г-на Верезена [11] нашим учеником.) Для некоторых групп населения электронная публикация может явиться существенным шагом вперед. Количество веб-сайтов растет, и это увеличивает возможность доступа к информации. Еще одно преимущество – скорость, оперативность публикования.

Конечно, не обошлось без критики. Прежде всего говорили, что правительство проводит дискриминационную политику, аргументируя это тем, что не у всех бельгийцев есть персональный компьютер и подключение к Интернету. И что большинство из них хотело бы подписываться на бумажный вариант официального журнала. Но если говорить о 10 тыс. экземпляров журнала, которые распространялись ранее среди частных лиц, то это составляет всего 0,1% населения Бельгии.

Был еще один аргумент против публикации через Интернет – подключение к Интернету обходится дороже, чем обычная подписка. (Этот аргумент более чем сомнителен, во всяком случае в российских условиях. Годовая стоимость подписки на Собрание законодательства Российской Федерации – 2340 р., на Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти – 1248 р.; и то, и другое – без учета затрат предприятий связи на местах. Добавим к этому стоимость подписки на региональные и ведомственные издания, которые, к тому же, далеко не все доступны по подписке, и получится, что совокупная стоимость многократно перекроет затраты на Интернет.) Но не надо забывать о том, что распространение бумажной версии субсидировалось правительством в весьма значительной мере. Поэтому если бы гражданам страны пришлось платить настоящую цену, без субсидий, картина была бы более сбалансированной.

Стоит также задуматься и над следующими цифрами. В декабре 2002 г. в Бельгии произведено 1,7 млн подключений к Интернету, и если эту цифру сравнить с количеством бумажных копий (всего 10 тыс.), то становится очевидным, что раньше доступ к законодательной системе в Бельгии был более ограничен, чем сейчас [11].

Успешная реализация электронного опубликования по-бельгийски, к глубокому удовлетворению автора, подтверждает справедливость провозглашенного в России задолго до 2002 г. принципа создания единой системы распространения официальных текстов в машиночитаемом виде наряду с традиционным печатным. Помимо прочего такой подход позволяет одновременно и без существенных дополнительных затрат решить и проблему общедоступного депозитария текстов правовых актов. Очевидно, что институт, осуществляющий официальное опубликование всего массива подлежащих опубликованию правовых актов, становится естественным накопителем их текстов (в двух формах), а функция по созданию и распространению машиночитаемой формы издания позволяет обеспечить доступ ко всему массиву имеющейся правовой информации.

Список литературы

1. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. д-р юрид. наук., проф. Р.Ф. Васильев. – М.: Юриспруденция, 2000. – 320 с.

2. Юридический энциклопедический словарь. – М.: Сов. энциклопедия, 1987. – 528 с.

3. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ 1994. – № 8, ст. 801; Российская газета. – 1994. – 15 июня.

4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М., 1996.

5. Пиголкин А.С. Официальное оглашение нормативных актов – самостоятельная стадия правотворческого процесса // «Правоведение». – 1976. – № 6.

6. Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов // Межотраслевая информационная служба. – 2003. – № 2. – С. 72-86.

7. Хургин В.М. Порядок опубликования нормативных правовых актов // Информационные ресурсы России. – № 6. – 1995. – С. 20-21.

8. Моисеев Н.Н. Геополитическое положение России и перспективы развития страны на пути к информационному обществу // «Проблемы информатизации». – 1997. – Вып. 4. – С. 3–8.

9. Введение в правовую информатику. Справочные правовые системы КонсультантПлюс / Под ред. Д.Б. Новикова и В.K. Камынина. – М.: ЗАО «Консультант Плюс», 1999. – 313 с.

10. Горчаков В.В., Голодова О.В. Мировые информационные ресурсы: новые возможности минимизации рисков. – Владивосток: ВФ РТА, 1998. – 212 с.

11. Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Докл. на междунар. семинаре «Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре», Великий Новгород, 22-23 сент. 2003.

12. Хургин В.М. Проблемы электронного опубликования правовых актов // НТИ. – Сер. 1. – 1996. – № 7. – С. 28-30.

13. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 1996. – № 22, ст. 2663.

14. Инструкция Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» / Зарегистрирована Министерством юстиции Российской Федерации 3 нояб. 1995 г. Регистрационный № 972 // Бюл. нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. – 1996. – № 2.

15. Изменения и дополнения № 4 инструкции № 39 Государственной налоговой службы Российской Федерации от 11 окт. 1995 г. «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» / Зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации 2 апр. 1997 г. Регистрационный № 1282 // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 1997. – № 9.

16. Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 20 янв. 1998 г. № 16-п «О совершенствовании процедуры опубликования правовых актов Администрации области».

17. Постановление Главы городского самоуправления г. Омска от 18 марта 1998 г. № 81-п «О порядке опубликования нормативных правовых актов администрации города Омска».

18. Постановление мэра города Архангельска от 22 авг. 1997 г. № 140 «О Регламенте мэрии города Архангельска и аппарата мэра города».

19. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184–ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. – 2002. – № 52, ст. 5140; Российская газета. – 2002. – 31 дек. Парламентская газета. –2003. – 5 янв.

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сент. 2003 г. № 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации» // СЗ РФ. – 2003. – № 39, ст. 3773; Российская газета. – 2003. – 2 окт.

21. Федеральный закон от 10 янв. 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // СЗ РФ. – 2002. – № 2, ст. 127; Российская газета. – 2002. – 12 янв. Парламентская газета. – 12 янв.

22. Талло И. Э. Эстония: уроки для России // Информационное общество. – 2002. – № 5-6. – С. 43-46.