УДК 027. 008. 04
(063)
13-я Международная
конференция
«Библиотечные и информационные ресурсы
в современном мире науки, культуры,
образования и бизнеса» – «Крым 2006»
(10–18 июня 2006, Автономная Республика Крым, Украина)
Ю. А. Гриханов
Центр мониторинга отечественной культуры
Академии переподготовки работников искусства,
культуры и туризма, Москва
Публичные библиотеки России
и реформирование бюджетных отношений*
Рассмотрены
причины сокращения количества библиотек, в первую очередь научно-технических,
профсоюзных, сельских. Представлен прогноз развития ситуации на ближайшие годы.
Масштабные
административные и бюджетные реформы, проводимые в России с 2003 г., –
серьезное испытание для библиотечного обслуживания населения.
Содержание реформ определяют следующие нормативные
правовые акты:
Указ
Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» (в редакции Указа Президента РФ от 20.05.04 № 649);
Федеральный
закон РФ от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон РФ № 131 «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»
(далее – Закон № 95);
Федеральный
закон РФ от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», в редакции Федерального закона от
12.08.04 № 99-ФЗ (далее – Закон № 131), а также изменения и дополнения к нему,
внесенные ФЗ от 23.12.05 № 199.
В
справке к заседанию коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ
28 марта 2005 г. по вопросу «О государственной политике развития библиотечного
дела в Российской Федерации» отмечено: «В последние 20 лет количество библиотек
постоянно сокращается, в основном за счет закрытия научно-технических и
профсоюзных библиотек. Введение в действие Федерального закона РФ № 131...
делает реальной угрозу утраты половины сети муниципальных (и прежде всего
сельских) библиотек».
Таковы
уже наблюдаемые в одних регионах и вполне возможные в других прямые следствия
резкого разграничения полномочий в области культуры между сельскими и
городскими поселениями, городскими округами, с одной стороны, и муниципальными
районами, с другой.
Конечно,
надо разграничить общий замысел реформ и неудачные формулировки некоторых
статей Закона № 131. По замыслу его создателей закон в целом решает важные
социальные задачи и способствует скорейшему построению гражданского общества в
России. Отмечается как позитивное то обстоятельство, что собственность и часть
бюджетных средств передаются муниципальным образованиям, т. е. селу, городу,
району, где точнее могут учитываться особенности организации культуры,
поскольку эти полномочия будут осуществлять сами жители.
В то же время отсутствие сдерживающих рычагов в
механизмах реформ позволяет определить их как «третий этап приватизации», так
как мало что может помешать главам поселений распоряжаться имуществом и людьми
в меру своей грамотности и совести. В печати уже приводились примеры – от
анекдотических, когда глава администрации поставил хореографа руководить хором,
до драматических – замены директора Дома культуры, имеющего высшее образование,
30-летний стаж и почетное звание «Заслуженный работник культуры РФ», человеком
без специального образования.
А уж раздел собственности между муниципалитетами разных
уровней – прямой
удар по сетевой организации культуры, что гибельно для нее, когда село, как
правило, имеет нищенский бюджет.
Главным
профессиональным лейтмотивом отношения библиотечной общественности к отдельным
статьям Закона № 131 о местном самоуправлении является ощущение их крайней
опасности для библиотек. Реформа, которая «обрушилась на библиотеки»,
воспринимается как сильнейший удар по сложившейся системе обслуживания
населения книгой.
Истины ради следует признать, что положение библиотек явно имело
третьестепенное значение для законодателей. В Законе № 131-ФЗ о библиотечных
учреждениях упоминается мало. В некоторых случаях налицо некомпетентность
законодателей (яркий пример – положение о библиотечных коллекторах в муниципальных
районах).
Осознавая
второстепенность своих проблем для составителей закона, библиотекари видят
причину в недостаточной социальной активности профессиональных общественных
объединений, и прежде всего – Российской библиотечной ассоциации; в неумении
библиотечных руководителей с цифрами и фактами в руках доказать федеральным и
местным властям необходимость библиотек для решения актуальных политических,
экономических и культурных задач; во встречающейся в публикациях оскорбительной
недооценке общественной значимости библиотеки, ее низведении до роли
«инструмента массовой культуры» и т. д.
Возможные
последствия рассматриваемого закона вызывают колоссальную обеспокоенность у
профессионалов.
Во-первых, передача нынешних библиотек-филиалов ЦБС и центральных
районных библиотек в муниципальную собственность ставит под сомнение
само сохранение в России централизованных систем, объединяющих публичные
библиотеки, дробит единые фонды.
Во-вторых,
разграничение бюджетов (федерального, регионального, муниципального районного,
городского округа, городского и сельского поселения) обрекает на нищенское
существование массу библиотек низового звена, в особенности сельских; резко
снижает возможности их комплектования, использования межбиблиотечного
абонемента, развития материально-технической базы, кадрового обеспечения.
В-третьих,
создана законодательная база для закрытия библиотек, так как теперь их судьба
целиком в руках местной власти.
В-четвертых,
страдают интересы читателей: затрудняется или становится невозможным доступ
жителя села и даже небольшого города к отсутствующим в местной библиотеке
источникам информации; с большой вероятностью может быть предельно сокращен
ассортимент библиотечных услуг; стимулируется переход на платное обслуживание,
платные методические услуги и др.
В-пятых,
включением «выпадающих» из ЦБС сельских библиотек в социально-культурные
комплексы осложняется положение библиотекаря: вновь встают, казалось бы,
решенные вопросы о круге его обязанностей, должностном статусе, размерах оплаты
труда и т. п.
Перечисленные проблемы, к сожалению, нельзя считать
локальными и частными. Дело в том, что, по резонному замечанию одного из
участников дискуссии, речь идет об одной из двух самых многочисленных групп
отечественных библиотек (наряду со школьными) – о библиотечных учреждениях,
обслуживающих «основную массу читателей нашей страны». Достаточно напомнить,
что в сельской местности сосредоточены две трети всех учреждений культуры.
Острота ситуации такова, что, как сказала представительница одного из сельских
районов, «закон всколыхнул нашу общественность, и мы думаем, что нам сделать,
чтобы библиотеки на селе и в районе остались жить».
Руководители отрасли в центре и на местах относятся к надвинувшимся
серьезным переменам по-разному, образуя по своим позициям четыре характерные
группы:
1) еще
не имеют представления о грядущей реформе;
2)
располагают необходимой информацией, но ничего не собираются предпринимать,
надеясь, что все «рассосется»;
3)
полностью капитулируя перед финансовыми органами, ограничиваются сетованиями и
разговорами о том, как в очередной раз обидели культуру;
4)
занимают активную позицию, вырабатывают адекватную стратегию поведения.
Признаки
растерянности перед происходящими изменениями показало Всероссийское совещание
руководителей федеральных и региональных библиотек «Библиотечная политика
России: стратегия, проекты, партнеры»
(ноябрь 2005 г.), где не удалось принять итоговый документ, поскольку
«...участники совещания отметили, что в нем недостаточно четко сформулирована
позиция библиотек относительно отрицательных последствий, обусловленных
принятием ФЗ № 122 и ФЗ № 131, которые сформированы без учета специфики сферы
культуры».
Прошедшая
в мае 2005 г. Ежегодная конференция Российской библиотечной ассоциации также не
смогла дать принципиальную оценку явным огрехам намеченной муниципальной
реформы, несмотря на то, что в профессиональной литературе предложены вполне
реальные направления их устранения.
1.
Внести необходимые изменения в Закон № 131:
уточнить
формулировки расходных полномочий органов местного самоуправления в области
культуры;
передать
от сельских поселений муниципальным районам расходные полномочия по решению
вопросов местного значения в области культуры.
2.
Активно работать с законодательными органами субъектов РФ на предмет
соответствующих уточнений в региональных законах.
3.
Использовать механизм наделения муниципальных органов отдельными
государственными полномочиями субъекта РФ с передачей им необходимых
материальных и финансовых ресурсов (через принятие закона субъекта РФ).
4.
Разрабатывать в регионах договоры (соглашения):
разграничивающие полномочия между
органами власти разного уровня;
обеспечивающие
совместное (кооперированное) развитие и использование учреждений культуры;
позволяющие передавать осуществление части полномочий органу власти
местного самоуправления.
Ясно,
что сброс организации библиотечного обслуживания на бюджеты сельских поселений,
не имеющих средств, означает закрытие тысяч библиотек. Некоторые специалисты
видят спасение в том, чтобы закрепить учреждения культуры, расположенные в
сельской местности, в собственности муниципального района.
Недопустима
капитуляция перед ошибками законодателя, которая провозглашается в публикациях,
например Новгородской областной универсальной научной библиотеки. Цитирую:
«Один из важных моментов, которые всем придется пережить в связи с вступлением
в силу нового Закона, – децентрализация
библиотечной сети». Удивительнее всего, что остальной текст этих публикаций
красноречиво говорит о губительности подобной меры. Попав в зависимость от глав
местных администраций, сельские библиотеки испытали огромные трудности:
остались без газет и журналов, не получили денег на повышение квалификации,
ремонт помещения и т.д. и т.п.
Некая
обреченность сквозит и в предложении новгородского специалиста вернуться к
давно забытому опыту: «...когда земства организовывали передвижные библиотеки
кругового типа. В нескольких близко расположенных населенных пунктах имелся
небольшой комплект книг, и через полгода эти селения меняли между собой литературу».
Трудно совместить выполнение запросов на новые книги
через полгода с постоянно звучащими в мировой и нашей профессиональной печати
лозунгами о всеобщем доступе к глобальным информационным ресурсам и об успехах
России в реализации Программы ЮНЕСКО «Информация для всех».
Более взвешенной представляется позиция абсолютного
большинства авторов, выраженная в принципиальной и точной формулировке пособия
РНБ: «Целесообразность сохранения библиотечных систем с учетом определенной их
реорганизации диктуется соображениями экономичности и сохранения единого
библиотечного и информационного пространства на основе кооперирования библиотек
в пределах одной или нескольких территорий».
Опасности
вполне реальны, но их можно устранить
На
Всероссийском совещании руководителей федеральных и региональных библиотек в
ноябре 2005 г. сообщалось, к каким катастрофическим последствиям уже привело
экспериментальное введение в действие Закона № 131 в Новосибирской области,
которая вошла в группу так называемых пилотных регионов.
До
начала эксперимента все 900 с лишним публичных библиотек области (в том числе
342 сельских) входили в ЦБС, обладавшие едиными каталогами, системой
информационной и методической работы, мощными фондами по несколько сотен тысяч
томов на каждую. Одни только сельские ЦБС предоставляли читателям около 8 млн
томов – по 11 книг на душу населения. И вот слишком буквальное прочтение
пресловутой формулировки о бибколлекторе породило такие чудеса чиновничьей
фантазии, что Новосибирск, бывший в 2004 г. библиотечной
столицей России, впору объявлять территорией культурного бедствия.
В
Барабинском районе ликвидировали ЦБС и заодно заменили Центральную районную
библиотеку бибколлектором, а сельские филиалы передали муниципалитетам
поселений. Может быть, Барабинская земля так богата, что разлученные сельские
учреждения культуры станут процветать сами и обеспечат щедрыми заказами на
литературу книготорговое предприятие (бибколлектор) – новоявленное чудо, какого
отродясь в районах не бывало! Хотелось бы верить, но как же трудно будет
организовать в разобщенных структурах внутрисистемную циркуляцию фондов,
современные компьютерные технологии и многое другое.
Еще 9
районов (Болотнинский, Венгеровский, Каргатский, Краснозерский и др.)
предложили компромиссное решение: разрубили живые организмы ЦБС на три
самостоятельных учреждения – поселенческую библиотеку (ПБ), районный коллектор
(РК) и сельские библиотеки (СБ), отданные в собственность и на усмотрение
поселенческих администраций. Получилась для всех форменная головоломка.
ПБ
оставили ее книжный фонд и отдел обслуживания, чтобы жители райцентра могли
получать книги, но отрезали все остальные подразделения.
РК получил задачи книгоснабжения учреждений района и
ряд функций, которые никогда не выполняли книготорговые предприятия –
организацию кинопроката, информационную и научно-методическую деятельность.
СБ, лишенные связи с «маточным» центральным звеном и
его информационными ресурсами, утратили также и часть прежней функциональной
самостоятельности, так как их включили в социально-культурные комплексы, где
превалируют заботы о развлечении народа и развитии клубной самодеятельности.
Подобную
вивисекцию, да и барабинский вариант, нельзя назвать иначе как разрушением
системных связей. Каждое звено выглядит уродливо. Районный коллектор –
невероятный монстр, у которого на хилом тельце (закупочный фонд книг и
кинофильмов) четыре головы: отдел комплектования и обработки литературы, отдел
кинопроката, информационно-библиографический и методический отделы.
Первые
два подразделения хотя бы теоретически могут получить какую-то материальную
базу деятельности, если поселения найдут деньги на закупку книг, их обработку и
на киноуслуги. Однако информационная работа, производство библиографических
пособий заведомо невозможны без опоры на справочно-библиографический аппарат и
богатый фонд источников. Разве что авторы проекта уповают на виртуальные
мировые ресурсы Интернета, но тогда надо оснастить бибколлектор весьма дорогими
электронными коммуникациями с каждым учреждением района, да при этом, как говорил
Чапаев в одноименном фильме, языки надо знать, что надлежит понимать как в
прямом, так и в переносном смысле.
Столь
же сомнительна эффективная методическая помощь от четвертой «головы»
бибколлектора в отрыве от практической организации обслуживания читателей,
которая осталась в поселенческой библиотеке. Видимо, предполагается, что
методисты наберутся знаний из пособий и будут учить библиотекарей. Между тем
профессионалы знают, что перед практиками «сдюжит» не всякий профессор вуза
культуры, и что хороший методист – это прежде всего сам практик-универсал.
В двух
других районах области раскассировали ЦБС, но сохранили центральные районные
библиотеки в роли юридических лиц, что оставляет возможность заключить договоры
с сельскими библиотеками на выполнение для них прежних централизованных
процессов. Зато еще в двух районах резко понизили статус ЦБС, включив их в
состав социально-культурных комплексов, что уже вызвало неизбежные требования к
библиотекарям отрываться от работы с книгами на организацию кружков и
самодеятельности.
Словом,
что ни район, то новые причуды, причем никак не назовешь их сколько-нибудь
разумными. Вся надежда на то, что эти разрушительные для всей культуры эксперименты скоро будут отменены вслед за исправлением
законодательных огрехов и здравым толкованием всей системы законов.
К
счастью, Государственная Дума уже исправила самые неудачные формулировки Закона
№ 131, приняв 23.12.05 Федеральный закон № 199, благодаря чему пункт 11 статьи
14 (о полномочиях администраций поселений) теперь гласит:
«11)
организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных
фондов библиотек поселения».
Сходным
образом определены полномочия органов местного самоуправления городских
округов, а пункт 19, в котором прежде районная библиотека подменялась услугами
библиотечного коллектора, заменен более толковой формулировкой:
«19)
организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими
библиотеками, комплектование их библиотечных фондов».
Крайне важно, чтобы методические центры и органы
культуры в кратчайшие сроки довели смысл вновь принятого акта до глав
муниципалитетов, которые поторопились упразднить ЦБС во имя создания нелепых
бибколлекторов.
Профессиональное
сообщество и власти некоторых регионов на деле доказали, что огрехи
федерального парламента можно и нужно исправлять актами местного значения.
Местные законодатели вспомнили, что в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов РФ находятся, согласно статье 72 Конституции России, лишь «общие
вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и
спорта», а конкретные формы организации того же библиотечного обслуживания –
определенно частный вопрос. На этот счет пункт 4 статьи 76 Конституции РФ
содержит четкую норму: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края,
области, города федерального значения, автономная область и автономные округа
осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных
нормативных правовых актов».
Законодательное собрание Тверской области в
соответствии со своими конституционными полномочиями приняло 29 ноября 2005 г.
областной закон «О решении органами местного самоуправления Тверской области
отдельных вопросов местного значения вновь образованных поселений Тверской области»,
в котором к полномочиям администраций районов отнесена «…организация
библиотечного обслуживания», а в полномочиях муниципалитетов поселений данная
функция опущена. Таким образом региональный законодатель снял упоминание
бибколлектора, понимая его нелепость в районном центре, что подтвердила месяцем
позже Государственная Дума Федерального собрания. Второе решение – исключение
библиотечного обслуживания из полномочий поселений, видимо, имеет целью
оставить финансирование ЦБС из бюджета района и тем самым сохранить их
целостность. Жизнеспособность этой модели должны подтвердить экономисты и
правоведы, так как не решены вопросы собственности на помещения филиалов,
ответственности местных властей за их содержание, оплату коммунальных услуг и
т.д.
Иным
образом осуществили свое право регулировать частные вопросы культуры
законодатели Томской области, принявшие 11.08.05 г. новую редакцию областного
закона «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов в Томской
области». В нем умело приведены в стройную систему разбросанные в разных актах
федерального законодательства формулировки, которые утверждают принцип сетевой
организации библиотечного обслуживания, и тактично скорректированы недостаточно
продуманные положения, сбивающие с толку местных чиновников. Полный текст
Закона можно найти на сайте Томской областной библиотеки, поэтому в качестве
примера точного развития федеральных правовых актов достаточно фрагмента одной
из статей:
«Статья
6. Централизованная библиотечная система и центральные библиотеки муниципальных
образований
1.
Централизованная библиотечная система (ЦБС) – основное структурное образование,
объединяющее на добровольных началах библиотеки (и их филиалы) на территориях
муниципальных образований.
2. На
территории Томской области могут создаваться централизованные библиотечные
системы как самостоятельные юридические лица, имеющие филиалы в пределах
муниципального образования – муниципального района (межпоселенческая
библиотека, межпоселенческая централизованная библиотечная система) и как
объединения библиотек, являющихся самостоятельными юридическими лицами (иные
межмуниципальные объединения, организации)…
3.
Органы местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами
муниципальных районов, могут присваивать ведущей универсальной библиотеке
соответствующего поселения статус центральной районной библиотеки.
Органы
местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей
универсальной библиотеке соответствующего поселения статус центральной
городской библиотеки.
Органы
местного самоуправления муниципальных районов могут присваивать ведущей
универсальной библиотеке соответствующего муниципального района статус
центральной межпоселенческой библиотеки.
4. Центральная
(районная, городская, межпоселенческая) библиотека обязана формировать, хранить
и предоставлять пользователям библиотек ниболее полное универсальное собрание
документов в пределах обслуживаемой территории, организовывать
взаимоиспользование библиотечных ресурсов и оказывать методическую помощь библиотекам.
Основными
функциями центральной районной и межпоселенческой библиотеки являются:
-
библиотечное
обслуживание поселений муниципального района;
-
комплектование
библиотечного фонда (выполнение функций библиотечного коллектора) на основе
соглашений с органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном
действующим законодательством…».
Поистине виртуозная юридическая работа: нет ни одного противоречия
федеральным законам (даже пресловутый библиотечный коллектор не забыт, если он
кому-то дорог), вместе с тем дан весь спектр вариантов сохранения
централизации, т.е. отражена направленность реформ на самостоятельное
определение форм организации культуры на местах без угрозы самому принципу ее
системности.
Обидно,
что не все регионы воспользовались таким же правом самостоятельного
законодательного регулирования сугубо местных вопросов культуры с учетом своих
интересов, традиций и условий. Имеются даже попытки отмены региональных
библиотечных законов по двум мотивам: часть норм дублирует федеральные, а часть
не соответствует им.
Есть и другие пути преодоления разрушительной тенденции ФЗ
№ 131. Один из вариантов, опробованный в Пермской области, – преобразование ЦБС
в Объединение муниципальных библиотек (ОМБ), которое возглавляет, как и прежде,
центральная районная библиотека. В его состав входят сельские, поселковые,
городские, в том числе детские библиотеки. ОМБ имеет статус юридического лица
как муниципальное учреждение культуры. Центральная детская библиотека в составе
ОМБ организует для всего объединения обслуживание детей и связанную с этим
методическую деятельность.
Другой вариант – межпоселенческая библиотека, предусмотренная статьей
50 (п. 12) того же Закона № 131. Постановлением Правительства Ставропольского
края образована Новосельская межпоселенческая библиотека как правопреемница
бывшей ЦБС этого района. Реорганизованное районное муниципальное учреждение
культуры (юридическое лицо) включает Центральную библиотеку и структурные
подразделения, в том числе – филиалы в селах. Оно финансируется из
консолидированного бюджета
района.
Еще одна модель предложена в Новгородской области – Межпоселенческая
районная библиотека становится просто фондохранилищем, которое обслуживает
поселенческие библиотеки. В этом случае обслуживание жителей районного центра
обеспечивает городская библиотека (или объединение городских библиотек).
Подобная
организация принята в США, где районная библиотека не имеет своих читателей, а
выполняет функции агентства для окрестных библиотек: обеспечивает
комплектование их фондов, депозитарное хранение, МБА и электронную доставку запрашиваемых материалов, поддержку локальной
вычислительной сети, включая бесплатный доступ в Интернет и т.д.
Как
возможный вариант оптимизации сети описаны эпизодические примеры объединения
сельской муниципальной библиотеки со школьной при условии наличия в школе
достаточно просторного помещения, отдельного входа для читателей и кооперации
денежных, материальных и прочих ресурсов. Нарушение указанных требований и
формальное размещение публичной библиотеки в школе, может быть, даст некоторую
экономию средств, но в целом приведет к негативным последствиям, так как лишит
местное население, кроме школьников, доступа к информации и книгам.
Пособие РНБ содержит также примеры «решений об объединении организаций
социокультурной сферы в культурно-образовательные (социально-культурные и т.п.)
комплексы». При этом наряду с библиотеками перечисляются практически все
структуры социокультурной сферы, включая даже теплицы и хлебопекарни. Но даже
беглое описание отнесенных к этой категории проектов показывает, что по сути
никакого объединения между ними нет, если не считать самой общей координации
планов работы, а в отдельных случаях – размещения в одном здании. Видимо, следует
тщательно изучить целесообразность слияния разных по природе деятельности
учреждений, чтобы не погубить их. Во всяком случае, организации, соседствующие
в одном здании, совсем не обязательно именовать едиными
комплексами.
В
последнюю очередь назову вариант учреждения самостоятельных поселенческих
библиотек, но он может быть успешным только в крупных муниципальных
образованиях, имеющих достаточно высокие доходы.
Учитывая сложность и неоднозначность последствий административной
реформы, Минкультуры России направило в субъекты РФ циркулярное письмо от
01.03.05 № 4-01-16/05 «О рекомендациях по обеспечению деятельности органов
управления культуры муниципального образования в связи с вступлением в силу с 1
января 2006 года Федерального закона РФ от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ», ключевые положения которого
целесообразно привести.
В
основе письма Министра культуры – рассмотрение новых правовых норм в свете
конституционных прав граждан России:
«Конституцией Российской Федерации в статье 44
установлено государственное регулирование рынка культурных благ, которое
направлено на обеспечение прав, свобод и обязанностей в сфере культуры.
Конституцией установлено:
право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями
культуры;
право
на доступ к культурным ценностям.
В
соответствии с действующим законодательством культурными благами признаются
условия и услуги, предоставляемые организациями, другими юридическими и
физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей
(ст. 3 Федерального закона «Основы законодательства
Российской Федерации о культуре» от 09.10.1992 № 3612-1 с последующими
изменениями (далее – Федеральный закон № 3612-1).
Статьей
8 Федерального закона № 3612-1 установлено неотъемлемое право каждого
гражданина на культурную деятельность, независимо от социального происхождения,
языка, пола, политических и религиозных убеждений, места жительства,
имущественного положения, образования, профессии, других обстоятельств. Статья
20 Основ определяет право народов и этнических общностей Российской Федерации
на сохранение своей национально-культурной самобытности, а также право на создание
национально-культурных центров.
Статьей
10 того же закона предусмотрено право на творчество, как на профессиональной,
так и на любительской основе. С этой целью, в соответствии со статьей 39 Основ,
предусмотрена поддержка организаций и учреждений культуры.
Законодательные
и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, прямо или косвенно касающиеся
вопросов культуры, должны соответствовать данным Основам. В случае
возникновения разногласий действуют нормы настоящих Основ (ст. 2 Федерального закона
№ 3612-1).
…Наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
происходит на основании закона субъекта Федерации. Пунктом 3 статьи 19
предусмотрено, что отдельные государственные полномочия, передаваемые органам
местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления
муниципальных районов и местного самоуправления городских округов, если иное не
установлено федеральным законом или законом субъекта Федерации. Финансовое
обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетам
субвенций их соответствующих бюджетов. Из сказанного следует, что весь комплекс
действий, направленный на обеспечение культурной деятельности и на
предоставление жителям муниципального района услуг культуры, может быть
исполнен на законном основании.
Расходы
на содержание всей сети учреждений, обслуживающих интересы муниципального
района по обеспечению услуг культуры, могут быть предусмотрены в составе
финансовой помощи субъекта Федерации муниципальному району, а также могут быть
предусмотрены непосредственно в бюджете муниципального района, или покрытие
некоторых расходов культурной деятельности, осуществляемой в порядке вопросов
совместного ведения, может происходить за счет субвенций поселений.
Исходя
из общего правила, заключающегося в том, что учреждения культуры, расположенные
в муниципальном районе, по своей функциональной сущности решают вопросы
межпоселенческого характера, согласно ст. 2 решение вопросов районных
учреждений культуры может быть отнесено к вопросам совместного ведения.
Законодатель предусмотрел механизм
регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении в ст. 8 п. 4
Федерального закона № 131-ФЗ, который заключается в следующем: в целях объединения финансовых средств, материальных
и других ресурсов, для решения вопросов, находящихся в совместном ведении,
могут быть образованы межмуниципальные организации в соответствии с правовыми
актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы
местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
В
статье 15 п. 3 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что органы местного
самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные
к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований
и не исключенные из их компетенции другими федеральными законами и законами
субъектов Федерации, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых
средств (за исключением субвенций и дотаций из федерального бюджета и бюджета
субъекта Федерации). Таким образом,
отсутствие перечня полномочий по вопросам культуры на уровне муниципального
района представляется проблемой, которая вполне может быть урегулирована на
основании федерального законодательства, а также при помощи предусмотренных в
Федеральном законе № 131-ФЗ механизмов принятия решений местными органами
власти.
Главной
задачей текущего момента для учреждений культуры, действующих в качестве
межпоселенческих, является перерегистрация уставных документов. Учредителям
организаций культуры необходимо провести инвентаризацию сети, с тем чтобы
определиться, какие сетевые единицы отойдут к юрисдикции поселений, а какие
учреждения культуры станут выполнять функции
межпоселенческого характера. На основании итогов инвентаризации
представительными органами местного самоуправления должны быть приняты решения
об объеме и структуре услуг в сфере культуры».
Таким образом, основные выводы по итогам дискуссии в профессиональной
печати, показанные в данном обзоре, подкреплены официальной позицией
Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ как центрального органа
исполнительной власти отрасли.
Быть или не быть ЦБС?
Объективно
буквальное прочтение Закона
№ 131 ведет к разрушению централизованных библиотечных систем, которые,
бесспорно, стали наилучшей формой общественного информационного и культурного
обслуживания и нуждаются в дальнейшем развитии. К счастью, законодатели оставили
несколько возможностей принять меры к сохранению ЦБС, если не в прежней форме,
то в модифицированных. Имеются несколько вариантов решения этой задачи.
Первый
вариант. Глава сельского поселения передает часть полномочий по
библиотечному обслуживанию районной библиотеке вместе с соответствующим
бюджетом. Об этом он заключает договор с главой муниципального района. Здания и
оборудование библиотек-филиалов передаются местными администрациями в
бессрочное безвозмездное пользование муниципальному району на все время
пребывания названных библиотек в этих зданиях. Финансирование деятельности
муниципальных учреждений культуры (в данном случае библиотек) осуществляется за
счет средств бюджета муниципального района (в соответствии со ст. 120
Гражданского кодекса РФ) и субвенций, получаемых от администраций поселений.
Бухгалтерское обслуживание производится через централизованную бухгалтерию
отдела культуры районной администрации или центральной библиотеки. Такой
вариант организации библиотечной сети в настоящее время реализуется в
Белгородской области, где губернатором утверждены необходимые рекомендации.
Сходный механизм опробован в Пермской области, где также приняты рекомендации
местным органам власти.
В описываемых случаях центральная библиотека
аккумулирует средства из районного бюджета, из бюджета поселений, а также –
дотации и субвенции из бюджета региона. За счет этих поступлений обеспечиваются
комплектование и использование единого книжного фонда, формирование
материально-технической базы библиотек, их методическое обеспечение,
библиотечное обслуживание населения. Иными словами, объединение выполняет все
прежние функции ЦБС, но под другим наименованием: в Белгородской области – муниципальное
учреждение культуры (МУК), Центральная библиотека… района.
Аналогичная
модель еще в 2005 г. принята в Ставропольском крае, но с иным наименованием –
межпоселенческая центральная библиотека муниципального района (с филиалами в
поселениях).
Отмечу,
что библиотеки на местах сохраняют статус филиалов лишь до тех пор, пока Закон
№ 131 не реализуется в полном объеме. Когда консолидированный бюджет
муниципального района дифференцируется на районный и поселенческие, филиалы станут
библиотеками поселений. Взаимодействуя с районной властью на условиях договора,
глава поселенческой администрации имеет право на его расторжение, если его не
устраивает качество обслуживания и методической помощи, обеспечиваемое районной
библиотечной системой (в статусе МУК или каком-либо ином). Ведь Закон гласит:
«Органы
местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального
района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления
муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за
счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет
муниципального района.
Органы
местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с
органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав
муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за
счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты
соответствующих поселений.
Указанные
соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения,
устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе
досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для
осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые
санкции за неисполнение соглашений» (ст. 15, пункт 4).
Второй вариант. В Воскресенском районе
Орловской области создано межрайонное объединение библиотек, где по условиям
договоров между муниципальным районом и поселениями филиалы на местах стали отделами
центральной библиотеки. От глав администраций поселений требуется лишь
предоставление помещений этим отделам. Финансирование их работы взял на себя
район. Однако такая схема носит временный
характер, поскольку в ней совмещены юридические формы, на которых строятся две
различные системы местного самоуправления – прежняя и новая. Если филиалы
являются отделами межпоселенческой библиотеки, то поселения не имеют права бесплатно
предоставлять им помещения: они могут только сдавать их в аренду. Если же по Закону
№ 131-ФЗ филиалы перейдут в собственность поселений, то муниципальный
район будет не вправе содержать их за счет своего бюджета без субвенций от
местных администраций.
Очевидно,
что это модель переходного периода и, скорее всего, ориентирована на постепенное
приближение к белгородской.
Третий вариант. Создание районного агентства,
возглавляющего объединение поселенческих библиотек. В Законе имеется еще один
вопрос, требующий специального решения. Библиотеки могут находиться в собственности
поселений и городских округов (ст. 50, пункты 2, 7; 4), межпоселенческие
библиотеки – в собственности муниципальных районов. Естественнее всего, если
межпоселенческой, т.е. ведущей в районе библиотекой станет нынешняя центральная
библиотека ЦБС. Однако в этом случае, как ни парадоксально, она не получит
финансирования на обслуживание населения бывшего райцентра, ныне – городского
округа. Поэтому в ходе раздела собственности центральную библиотеку может
забрать себе городской округ. Муниципальному району придётся заново создавать
для себя межпоселенческую библиотеку.
В
некоторых районных центрах образованы городской округ и муниципальный район. И
вся социальная сфера разделилась на городскую и сельскую. При этом и без того
скудные средства тратятся на удвоение организационных структур и учреждений.
Появились районный и городской ЗАГСы, районный и городской архивы. То же
происходит и в библиотечном деле. Прежде район добровольно финансировал
комплектование и методическую службу сельских библиотек, переводя деньги на счет
ЦРБ. Сегодня округ и район разделили полномочия и даже соглашение о совместном
использовании части финансовых средств заключить не могут.
Возникли и причудливые разновидности межпоселенческой
библиотеки, поскольку законодательная формулировка совершенно бессодержательна.
1.
Администратор без штата и ресурсов: глава района назначает директора
межпоселенческой библиотеки, который заключает договор с библиотекой городского
округа на ее услуги по комплектованию сельских библиотек и повышению
квалификации их кадров. Фактически она будет выполнять все функции бывшей
центральной библиотеки ЦБС.
2.
Организуется административная надстройка ЦБС, но нет центральной библиотеки.
Фонд ушел в городскую библиотеку. А в ЦБС остались директор, методист,
библиограф, осуществляющие свои традиционные функции. Таким образом, образуется
бюрократическая (назовем ее так) модель районного библиотечного объединения,
отвечающая требованиям закона. Его возглавляет некое агентство ЦБС, имеющее
небольшой штат узких специалистов (методист, библиограф, автоматизатор и др.),
которые выполняют свои профессиональные функции по отношению к библиотекам
поселений на основе договоров с администрациями этих поселений. Агентство
обеспечивает комплектование библиотек поселений, повышение квалификации и
т. д. Вряд ли оно будет делать это самостоятельно: скорее всего – на
договорной основе вместе с библиотекой городского округа (бывшей ЦРБ), с
региональной УНБ и т. д. Как видно по Новосибирской области, ради полного
согласия с законом созданную структуру официально назвали «библиотечным
коллектором», что представляет собой формальность, так как комплектование не
является единственной ее функцией. Территориально сотрудники межпоселенческой
ЦБС часто размещаются в бывшей центральной районной библиотеке. Это дает им
определенные удобства в профессиональном плане, но по новому закону район
обязан платить городскому округу за использование принадлежащих ему помещений.
Четвертый вариант. Включение руководства районного
объединения библиотек в штат отдела культуры районной администрации. Тогда
библиотечная сеть будет выглядеть более аморфно (без официального директора),
но суть дела от этого не изменится. Ясно, что и в том и в другом случае ЦБС
удается сохранить. В то же время некоторые ее функции ослабевают или даже
утрачиваются. Неизбежными становятся требующие времени, сил и средств
заключение разнообразных договоров и соглашений, перекачка денежных сумм с
одних счетов на другие с соответствующими потерями (налоги, оплата банковских
услуг и т. п.).
Пятый вариант. Объединение нескольких
библиотек в единую сеть без участия бывшей ЦРБ. Обращение к такому варианту
целесообразно, когда на данной территории имеется библиотека-лидер, способная
выполнять необходимые функции по руководству сетью. Это может быть библиотека
близлежащего города, не являющегося районным центром. Такому объединению
придется преодолеть не меньшие юридические и финансовые барьеры, чем
переименованной и преобразованной в соответствии с законодательством прежней
ЦБС. Впрочем, положение новой системы облегчается, если изначально в нее войдут
только сильные и благополучные
библиотеки.
В
феврале 2006 г. редакция журнала «Библиотека» провела «круглый стол» по
вопросам, вызванным административными реформами, на котором выступили
представители библиотек всех уровней – от федеральных до сельских. Их мнения,
за редкими исключениями, совпали. Лейтмотивом оказалась мысль о том, что
реформы угрожают самому принципу системности библиотечного обслуживания, и эту
угрозу надо устранять возможными обходными решениями.
Участники
«круглого стола» рассмотрели и единственный вариант, прямо вытекающий из Закона
№ 131-ФЗ: библиотека, учрежденная администрацией поселения, является
собственностью последней, ею же финансируется и не входит ни в какие системы. В
ходе осуществления реформы многие филиалы ЦБС превратились в такие библиотеки.
Их материальное положение в разных регионах различно.
Децентрализация
при определенных условиях не мешает выжить библиотекам на местах. Правда,
забыты плюсы единых ресурсов ЦБС и не вполне понятно, что именно выиграют
бывшие филиалы, получив самостоятельность. Прежде всего эта самостоятельность
будет весьма относительной. Библиотеки окажутся в муниципальной собственности
поселений. Права юридического лица приобретут лишь крупнейшие из них, поскольку
для этого надо самостоятельно вести финансовую деятельность и содержать
бухгалтерию, а это проблематично для учреждения, имеющего в лучшем случае
двух–трех сотрудников. (Статус юридического лица в России оформили даже не все ЦБС.) Глава местной администрации
обязан организовать библиотечное обслуживание населения, но имеет право вообще
закрыть в поселении библиотеку и заключить договор с региональной УНБ о приезде
библиобуса (1–2 раза в месяц) или договориться с частным лицом, обладающим
хорошим книжным собранием, об организации книговыдачи на дому.
Ясно и
то, что изолированная маленькая библиотека будет испытывать сложности с
комплектованием, не обеспечит повышения квалификации сотрудников, вряд ли
справится с библиографической обработкой поступлений. «Сельские библиотеки
одиноки без комплектования, а главное – без обработки, потому что это – узкая
специализация, и библиотекарь на селе ею не владеет», – отмечала на «круглом
столе» коллега из района. Поэтому уже сейчас нередки случаи, когда администрации
поселений вступают в договорные отношения с районными библиотеками по поводу
библиографического и методического обеспечения своих учреждений, формирования
их фондов, использования межбиблиотечного абонемента.
Наряду
с закрытием бывших филиалов (прецеденты налицо), немало случаев слияния
библиотек с другими учреждениями на селе. Практикуются два подхода. Первый
предполагает объединение публичной и школьной библиотек, второй – включение
публичной библиотеки в состав муниципального досугового центра.
Приведу
типичные высказывания руководителей, испытавших некоторые варианты объединения
учреждений на местах:
1. С позиций хозяйственника оспаривать такое предложение очень сложно.
Допустим, в селе была построена прекрасная школа – со спортивным залом, с
бассейном, со множеством классных помещений. Но тогда в населенном пункте
проживали две тысячи человек, а теперь осталось пятьсот, и в школе всего
восемьдесят учеников. Через дорогу – дом культуры. Он отапливается, освещается,
туда приходят пять человек вечером и десять днем. Глава администрации решает
разместить публичную библиотеку и дом культуры в школе, и он абсолютно прав.
Тут и спорить не о чем!
2. Наше
условие – чтобы библиотека имела отдельный вход. Крыша пусть будет общей, но
надо, чтобы ученики и взрослые читатели не мешали друг другу, и тогда можно
работать нормально.
3. В
некоторых населенных пунктах в школу переместили сельскую библиотеку, но
сохранили и школьную. Это сделано, чтобы сельская библиотека финансировалась
напрямую из муниципального бюджета. Иначе директор школы ее разорит, так как
деньги у него пойдут на другие цели.
Замечу, что перемещение библиотеки в школьное здание
порождает немало проблем. Не меньше их и в случае реализации второго подхода –
включения библиотек на местах в состав муниципальных досуговых центров.
Если
говорить просто о размещении библиотеки по соседству с досуговыми и иными
учреждениями, то в этом ничего нового нет: тысячи городских и сельских
библиотек-филиалов по всей стране занимают помещения в домах культуры. Но Закон
№ 131-ФЗ создал принципиально новую правовую ситуацию. Если раньше эти
библиотеки входили в состав ЦБС и имели руководство в райцентрах, то ныне их
статус – поселенческий. Либо такая библиотека подчиняется непосредственно главе
сельской администрации, и он вынужден лично заниматься ее делами, которые
обычно считает маловажными; либо глава превращает библиотеку в структурное
подразделение досугового центра и подчиняет его заведующему.
Опыт
свидетельствует, что в результате обычным становится отвлечение библиотекаря от
основной работы на разнообразные внебиблиотечные мероприятия, участие в
художественной самодеятельности, работу кружков, выполнение отдельных
административных поручений и т.п. В редакции специализированных изданий
приходят письма с просьбами объяснить, имеет ли право руководитель досугового
центра привлекать библиотекаря к выполнению непрофильных заданий. Конечно,
органы местного самоуправления обладают достаточно широкими полномочиями по
определению статуса и обязанностей сотрудников муниципальных учреждений, так
как утверждают их уставы; но все их решения должны располагаться в пределах
требований федерального трудового законодательства и его региональных интерпретаций.
Прогноз развития ситуации в ближайшие
годы
Реформирование
бюджетных отношений весьма осложнило положение публичных библиотек России.
Возможно, в будущем перемены в их статусе и принесут какие-то позитивные
результаты. Однако в настоящее время очевидны лишь минусы, не случайно только
за один год (2003) число сельских библиотек в России сократилось более чем на
700 (было 37 935, осталось 37 100). Сокращение продолжается, и
большинство специалистов напрямую связывают это явление с муниципальной
реформой. Долг профессионального
библиотечного сообщества, читателей и друзей библиотек – не допустить
обвальной ликвидации библиотечных учреждений на местах.
Чрезвычайно
важно при этом, чтобы продолжалась реализация основных федеральных библиотечных
программ – создание модельных сельских библиотек; развитие компьютерной
библиотечно-информационной сети «ЛИБНЕТ», корпоративной каталогизации;
обеспечение сохранности фондов. За последние годы, опираясь на поддержку
государственных органов управления, общественных организаций, отечественных и
зарубежных партнеров, библиотекари добились впечатляющих успехов. Сейчас располагают
компьютерами не только большинство районных библиотек, но и 5 % сельских.
В
соответствии с логикой протекающих в информационной среде инновационных
процессов следующим этапом развития библиотечной сети страны является реальное
включение всей совокупности сельских библиотек в общенациональную (а значит, и
международную) автоматизированную библиотечную систему. Именно эта система
призвана стать основой единого мирового информационного пространства,
обеспечение доступа к которому является условием построения «общества знаний»,
т.е. – цивилизации будущего. Необходимо сделать все возможное, чтобы
административные пертурбации и перераспределение финансовых потоков не оставили
Россию на обочине века информации.
|
