Гриханов Ю.А.
Министерство культуры Российской Федерации

Правовое регулирование библиотечно-информационной
деятельности как основа международного
библиотечного сотрудничества

Принятые в России федеральные законы "О библиотечном деле" (1994), "Об обязательном экземпляре документов" (1994), "Об участии в международном информационном обмене" (1995), а

также присоединение РФ к Международному соглашению о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера (1950) и Протоколу к нему (1976), известным как Флорентийское соглашение, не просто расширили крайне узкий до того круг законодательных документов в области информации и культуры, но и создали достаточно прочный правовой фундамент для демократического развития этих отраслей в целом и библиотечного дела в частности.

Характерно, что российское законотворчество в сфере библиотечно-информационной деятельности оформилось в относительно крупный комплекс к 460-летию с момента появления первого в христианской эре библиотечного государственного акта — Ордонанса короля Франции Франциска I об учреждении Королевской библиотеки, подписанного 23 дек. 1537 г. Столь длительный период осознания нашим государством необходимости правового регулирования библиотечно-информационных коммуникаций наглядно показывает трудности переосмысления их роли в современном социуме.

Создание в России открытого общества, переход к федеративному устройству страны, социально-политические преобразования — все это коренным образом меняет философию библиотечного дела, приоритеты в работе библиотек, их правоотношения с пользователями и систему управления. Названные факторы обусловили содержание и характер библиотечного законотворчества.

Принятые ныне законы облекли в конкретные юридические формулы прямого действия конституционные декларации о праве каждого на доступ к культурным ценностям, свободное получение и распространение информации и др. При разработке этих актов учтены мировые достижения в сфере информационного права и предложения работников библиотек и читателей, насколько это допускалось Конституцией Российской Федерации и законодательным регламентом страны.

Сегодня настало время оценить, как работают библиотечные законы, наметить меры по усилению эффективности их действия.

В нашем обществе издавна укоренились сомнения в действенности всех принимаемых законов. Библиотечные тоже не исключение. Чаще всего звучат две претензии: Закон "О библиотечном деле" содержит недостаточно конкретных норм, касающихся социальной защиты библиотек и их работников, налоговых и тарифных льгот оплаты труда; а в Законе "Об обязательном экземпляре" не предусмотрены санкции к нарушителям его требований.

В законах не заложен механизм их внедрения, не принимаются подзаконные акты, которые могли бы обеспечить строгое исполнение законов.

Если говорить о необходимости более детального регулирования организации библиотечного дела, особенно в социальном плане, то федеральные отраслевые законы надо рассматривать обязательно во всей системе российского законодательства.

Напомним: в соответствии с Конституцией РФ на федеральном уровне регулируются только общие вопросы культуры. На этом основании Главное правовое управление при Президенте РФ даже отрицало конституционность библиотечных законов, но авторам проекта удалось доказать, что в них затрагиваются лишь общие вопросы библиотечного дела как органической части культуры.

Таким образом, в силу федеративного устройства страны и строжайшего разграничения полномочий между центром и регионами нельзя ограничиться регулированием отрасли на высшем уровне. Оно должно дополняться целой системой нормативных актов субъектов РФ, в которых могут регламентироваться многие детальные вопросы библиотечного дела.

Ныне в большинстве регионов уже приняты соответствующие правовые акты, развивающие положения федерального законодательства с разной степенью конкретности. Ниже будут рассмотрены значительные достижения в региональном библиотечном правотворчестве.

Неисполнение законодательства обусловлено разнородными факторами не всегда объективного характера. Конечно, нельзя сбросить со счета такой глубинный объективный фактор, как общее кризисное состояние страны, при котором властные структуры всех уровней, стремясь любой ценой сократить бюджетные расходы и стабилизировать экономику, допускают прямые нарушения отдельных статей действующего законодательства. Так, согласно Основам законодательства о культуре, в Федеральном бюджете должно предусматриваться на культуру не менее 2% от всей расходной части, а на деле из года в год планируются лишь доли процента: 1993 — 0,35; 1994 — 0,82; 1995 — 0,94; 1996 — 0,87. Реально выделялось еще меньше — в среднем чуть более 2/3 от плановых сумм. Подобные примеры можно приводить до бесконечности, наша цель — уяснить, как противодействовать таким нарушениям законов.

Иногда новые законы не исполняются по причине простой неосведомленности о них. Поскольку многие годы у нас не существовало библиотечного законодательства, то, естественно, сегодня оно мало известно как высшей власти, так и простым гражданам. Если, например, про Уголовный кодекс знают все — хотя бы по знаменитой фразе Остапа Бендера о том, что его надо чтить, — то о библиотечных законах пока мало кто слышал, а прочли их, к сожалению, единицы даже среди работников библиотек.

Как показывает практика, простое информирование о требованиях закона тех, кому они адресованы, уже стимулирует исполнение. Стоило в 1994—1995 гг. расширить пропаганду нормативно-правовых актов по обязательному экземпляру, как в 1995 г. в РГБ впервые за последние 10 лет увеличились поступления изданий в составе обязательного экземпляра: в 1994 г. поступило 82 201 издание (135 113 экз.), а в 1995 г. — 95 760 (151 504 экз.).

Решающим, узловым фактором действенности любого закона являются активность и частота его использования в повседневной работе. Подобно тому, как церковь учит: "Вера без дел мертва", можно сказать, перефразируя это изречение, что закон без применения бездействен.

Если мы хотим, чтобы наши отраслевые законы соблюдались, надо постоянно включать их в осуществление всех правоотношений в библиотечной деятельности, опротестовывать малейшие нарушения их требований, добиваться неукоснительного исполнения предписанных правовых норм.

Как же добиваться этого, спросит читатель, если даже высшие эшелоны власти показывают примеры неуважения к законодательству?

Ответ дан мировой практикой: действенность законов обеспечивает только упорная, систематическая борьба за их соблюдение на всех уровнях.

К сожалению, у нас в стране демократические традиции только зарождаются и нет опыта, навыков широкого индивидуального и общественного контроля за исполнением правовых норм. Так, насколько можно судить по печати, на всероссийском уровне борьбу за соблюдение культурного законодательства ведут едва ли не одни работники Министерства РФ и крупнейшие деятели культуры, что воспринимается как корыстная защита ведомственных интересов — ведь подобным же образом поступают представители всех остальных отраслей.

Гораздо более действенными в таких случаях являются выступления широкой общественности или лоббирование, как говорят политики, отраслевых интересов формально нейтральными деятелями и структурами. В этих направлениях, разумеется, должно неустанно работать кровно заинтересованное в успехе своего дела библиотечное сообщество, начиная с президента Российской библиотечной ассоциации (РБА) и руководителей библиотечного дела и кончая сельским библиотекарем. Конечная цель умело построенной пропаганды законов отрасли, ее значения для страны, ее проблем состоит в том, чтобы средства массовой информации (СМИ), авторитетные депутаты Федерального собрания РФ и парламентов субъектов Федерации, работники органов государственной власти, влиятельные ученые, деятели культуры, предприниматели и рядовые граждане, во-первых, осознали и поддерживали высокую миссию библиотек, во-вторых, активно протестовали при ущемлении интересов пользователей библиотек и самой библиотечной сферы, в-третьих, неусыпно контролировали соблюдение законодательства в этой области.

Это не утопия, в чем убеждает многолетний зарубежный опыт. Например, в пятилетней программе "Задачи Американской библиотечной ассоциации (АБА) до 2000 года" предусмотрены только в 1996 г. следующие пропагандистские акции по формированию общественного мнения, привлечению внимания политиков и законодателей к проблеме всеобщего доступа к информационной супермагистрали Интернет через библиотеки:

1. организация в СМИ десяти городов цикла передач "Американцы не могут больше ждать, когда их библиотеки будут подключены к Интернет";
2. продолжение совместно с попечителями библиотек кампании "Защита библиотек сегодня!", включающей обучение библиотекарей и их актива методам пропаганды и просвещения населения;
3. привлечение библиотек, школ и вузов к разработке программ развития библиотек в век электронной информации;
4. расширение базы данных о фактах, анекдотах, деятелях и моделях законодательства и политики, которые будут способствовать выделению национальных ресурсов для библиотек, их работников, а также для законодателей и юристов, работающих в интересах библиотек.

Подчеркнем, что план охватывает разнообразные общественные структуры от СМИ до законодателей и юристов, которым даже намечено финансирование из национальных ресурсов. Характерны также изощренные средства воздействия на общество, включая такие необычные, как анекдоты и досье на деятелей, которые могут способствовать лучшему финансированию библиотечного дела.

Что и говорить — для нас это внове, мы просто не умеем так работать. Значит, надо учиться. Других путей в правовое государство нет.

Впрочем, может, библиотекари США стараются впустую?

Нет. Вот лишь один факт в подтверждение. В 1996 г. АБА с помощью общественности добилась в федеральном окружном суде Филадельфии признания неконституционным принятого Конгрессом США в феврале того же года Закона об использовании электронных коммуникаций, содержащего потенциальную угрозу интересам библиотек. Закон задумывался для защиты детей от материалов сексуального характера и предусматривал крупные штрафы или тюремное заключение за направление в Интернет материалов, которые могут быть расценены как "непристойные или оскорбительные с точки зрения современных общественных норм". Библиотекари увидели, что под столь общие формулировки попадают, например, библиографические описания эротических и медицинских книг, не говоря уже о текстах, иллюстрациях, репродукциях произведений искусства, поэтому добились судебного решения об отмене этого закона, хотя окончательный вердикт об этом должен утвердить Верховный суд США.

Приведенный случай, кстати, поможет нам логично перейти к извечному вопросу о механизме реализации законов, поскольку рассмотрение их нарушений в суде как раз и является сердцевиной и главнейшим рычагом этого механизма. Не случайно статьи, трактующие права и обязанности граждан и юридических лиц, разного рода ограничительные нормы, нередко оканчиваются указанием о решении спорных вопросов в судебном порядке.

Действуют, конечно, и другие элементы реализации правовой системы — правоохранительные органы, прокурорский надзор, ведомственные и надведомственные контрольно-ревизионные органы и т. д. Но в любом случае кто-то должен заявить о допущенном нарушении закона, чтобы упомянутый механизм заработал.

Многие библиотекари ошибочно понимают под механизмом реализации закона, с одной стороны, так называемые подзаконные акты, с другой — систему контролирующих и делающих оргвыводы государственных органов. К этому нас приучила прежняя централизованная административно-командная система управления.

Действительно, раньше так и было: законы часто не содержали норм прямого действия, поэтому их обеспечивали многочисленные подзаконные акты — правительственные постановления, ведомственные положения. При переходе на рыночное хозяйство и федеративное государственное устройство такой подход неприемлем.

Другое дело — необходимость предотвратить чрезмерный разнобой в построении системы библиотечного обслуживания, согласовать принципиальные решения однотипных вопросов, иметь единые стандарты по основным каналам взаимодействия, чтобы обеспечить их совместимость. Но эти задачи во всем мире решают не государственные органы, а сами библиотекари через свои методические центры и общественные профессиональные объединения.

Российским библиотекам также не занимать опыта разработки типовых и примерных положений, инструкций, стандартов в целях согласования библиотечной политики и унификации процессов. В настоящее время по заданиям Министерства культуры РФ наши головные научно-методические центры — РГБ и РНБ — завершают разработку целого ряда общероссийских регламентирующих документов рекомендательного характера. К этой деятельности подключилась и РБА.

Специалистами РГБ подготовлены два проекта, обсуждавшиеся на всероссийских конференциях в Ростове-на-Дону (1995) и Омске (1996), — "Инструкция по учету библиотечных фондов публичных библиотек" и "Основные положения организации сети общедоступных библиотек в субъектах РФ" (проект опубликован в "Информационном бюллетене РБА", 1996, № 4).

РНБ представила не менее актуальный типовой документ — "Положение о муниципальной общедоступной библиотеке", находящийся в стадии обсуждения.

РБА с мая 1995 г. начала разработку национального формата библиографических записей в машиночитаемой форме, что необходимо для обеспечения свободного обмена библиографической информацией как между отечественными организациями, так и на международном уровне. Таким образом, профессиональные стандарты России уже ориентированы на вхождение в мировую библиотечно-информационную инфраструктуру. В этом же направлении развивается система законодательных актов и нормативных документов.

Федеральный закон "Об участии в информационном обмене" (1995) утвердил в России свободный обмен любой информацией, кроме относящейся к государственной тайне, конфиденциальной, а также кроме документов, входящих в Государственный архивный фонд и национальный фонд книжных памятников.

С 1994 г. наше библиотечное сообщество ведет борьбу за выполнение в полном объеме Флорентийского соглашения, присоединение к которому Правительство России ратифицировало, но Главный таможенный комитет РФ с огромным трудом шел на снятие таможенных платежей, сборов и налога на добавленную стоимость при доставке в Россию книг, аудиовизуальных материалов, компьютеров и научного оборудования. Как всегда, немедленное получение денег для таможенников кажется более выгодным делом, чем отдаленные научные, образовательные или даже экономические интересы нации. Только в 1997 г. Министерству культуры России удалось убедить Главный таможенный комитет разработать новые "Указания ГТК", снимающие почти все таможенные барьеры на пути поступающих в страну материалов образовательного, научного и культурного назначения.

Таким образом, нашим государством приняты основные правовые и нормативные документы, открывшие российским библиотекам путь в мировое информационное пространство. Задача библиотечного сообщества — использовать их в полной мере и защищать право каждого человека в России на свободное получение нужной ему информации.