На основании решений Госкомсвязи РФ и Государственной комиссии по информатизации при Госкомсвязи РФ созданный на базе НТЦ "Информрегистр" авторский коллектив в 1998 г. осуществлял подготовку национального доклада "Информационные ресурсы России". Решением Председателя Госкомсвязи РФ утверждена редакционная коллегия национального доклада, куда включены представители ряда федеральных министерств и ведомств, видные ученые в области информационных ресурсов.

После обращения Госкомсвязи РФ в ведущие министерства и ведомства и при активном участии членов редакционной коллегии нами официально получены из 15 ведомств материалы о состоянии информационных ресурсов, которые легли в основу национального доклада. Кроме того, при подготовке доклада использовались материалы статистической переписи 1996 г. по состоянию информатизации данные государственной регистрации баз и банков данных действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие формирование информационных ресурсов; аналитические и литературные источники.

После обработки всех полученных материалов первая редакция национального доклада рассмотрена на заседании редакционной коллегии, которая высказала ряд замечаний по его структуре и содержанию, а также рекомендовала подготовить сокращенный вариант. После доработки национального доклада с учетом замечаний коллегии Госкомсвязи РФ полный вариант будет опубликован, а сокращенный — направлен руководству страны.

Информационные ресурсы (ИР) страны представляют собой сложный конгломерат, включающий миллионы информационных массивов, используемых в самых разнообразных системах. Органы управления всех уровней, любые хозяйственные субъекты, учреждения, общественные объединения, отдельные граждане формируют для обеспечения своей деятельности ИР, различные по объему и способам организации и представления информации. Однако лишь часть этих ресурсов вызывает интерес общества и является объектом государственной политики. Это прежде всего ИР, предназначенные для обслуживания внешних пользователей (т.е. лиц и субъектов, не связанных непосредственно с их формированием), а также ИР, используемые для решения задач государственного управления. Именно этим ИР посвящен настоящий доклад.

ИР, предназначенные для обслуживания внешних пользователей формируются и эксплуатируются разного рода информационными организациями и подразделениями, которые имеются как в государственном секторе (в федеральной собственности и собственности субъектов РФ), так и в негосударственном (за исключением органов статистики), а также в муниципальной собственности. При этом некоторые категории информационных организаций объединяются наличием единого методического руководства, общих нормативных документов, налаженной (в разной степени) системой информационных потоков и составляют четыре основные государственные информационные системы РФ, имеющие межведомственный, универсальный характер. Это библиотечная сеть РФ, Архивный фонд РФ, государственная система статистики и государственная система научно-технической информации. (К системе НТИ принято относить и самостоятельные в некоторых аспектах системы патентной информации и информации о государственных и отраслевых стандартах.)

В настоящее время начала складываться и система правовой информации, призванная объединить ведомственные и региональные системы информирования о нормативно-правовых актах. Кроме того, остро ощущается необходимость в интегрированной системе формирования и ведения государственных кадастров и регистров.

Предприятия и организации, действующие в различных хозяйственных и социальных сферах, кроме использования информации из специализированных информационных организаций, подразделений и систем, создают собственные ИР, непосредственно связанные с осуществлением их основной деятельности и управлением предприятием, так называемые встроенные ИР. Такие ИР представлены в основном в виде информационных файлов различных автоматизированных систем.

По мере развития автоматизированных обучающих систем в учреждениях сферы образования также появились и быстро развиваются собственные ИР, "встроенные" в процесс обучения. До этого информационная поддержка образования осуществлялась почти исключительно на основе традиционных библиотечных фондов.

Несмотря на то, что встроенные ИР используются в основном внутри отдельных организаций, многие из них представляют значительный общественный интерес не только из-за важности обеспечиваемых с их помощью производств, но и в связи с тем, что ИР могут служить источником информации для других организаций и предприятий (обычно связанных между собой технологически) и для подготовки справочных ИР о предприятиях и организациях.

ИР, используемые для решения задач государственного управления, создаются прежде всего в самих органах власти и управления всех уровней, а также в связанных с ними аналитических центрах. ИР органов власти и управления формируются в тесном взаимодействии с ИР подчиненных им или связанных с ними функционально предприятий и организаций, в том числе на основе аналитической обработки поступающих от них данных и документов. ИР органов различных ветвей государственной власти безусловно, имеют свою специфику (по тематике и видам документов), но нацеленность на решение общих (пусть в разных аспектах и на разном уровне) задач государственного управления определяет необходимую общность принципов и источников их формирования.

В этом плане наибольший интерес представляют ИР высших органов власти РФ, субъектов РФ, а также местных органов власти. Для них характерны решение комплексных проблем и необходимость сопоставления различных отраслевых подходов.

Содержание доклада в значительной степени опирается на данные государственной регистрации БД. Однако регулярной обязательной государственной регистрацией в настоящее время охвачены лишь БД, созданные с использованием средств федерального бюджета. Реально из них регистрируются в основном БД, представляющие достаточно широкий общественный интерес и применяемые для обслуживания внешних пользователей. В добровольном порядке довольно активно регистрируются негосударственные БД, предназначенные для продвижения на рынке информационных продуктов и услуг. В табл. 1 и 2 представлены данные о составе зарегистрированных российских БД по типам и по назначению на середину 1998 г.

Таблица 1

Таблица 2

По данным мониторинга российских БД, проводимого НТЦ "Информрегистр", в 1993—1994 гг. отмечалось падение количества БД, создаваемых в целях более или менее широкого общественного использования. Примерно с осени 1995 г. оно прекратилось, а с 1997 г. наблюдается медленное увеличение. В результате число зарегистрированных российских БД (без учета их тиражирования и модификации) на середину 1998 г. превысило 3,3 тыс. Из структурных изменений состава российских БД за последние 3 года следует отметить постепенно замедляющееся падение доли некогда доминировавших БД НТИ, появление и ускорение развития геоинформационных БД, а также БД, встроенных в мультимедиа и разного рода обучающие системы.

Представляется очень важным оценить распределение ИР по формам собственности. Соотношение различных форм собственности на БД, входящие в состав ИР предприятий и организаций, подсчитанное на основе данных Госкомстата РФ, приведено в табл. 3.

Таблица 3

Определенные выводы о тенденциях в изменении форм собственности различных по назначению ИР позволяют сделать данные о принадлежности зарегистрированных российских БД, приведенные в табл. 4.

Таблица 4

Снижение доли государственной собственности в некоторых видах ИР не уменьшает значимости государственных информационных ресурсов (ГИР) в общей системе ИР страны. Государству принадлежат крупнейшие и уникальные ИР, охватывающие все сферы жизни общества и в значительной степени формируемые за счет обязательного предоставления информации гражданами и организациями.

Развитие, качество, структурная полнота и сохранность ГИР являются исходными условиями для обеспечения возможностей получения гражданами и организациями необходимой информации.

Использование ИР связано с функционированием различных каналов и способов распространения информационных продуктов и предоставления информационных услуг: СМИ, рекламных агентств, библиотек, рынка печатной продукции, электронных изданий, информационно-справочных и информационно-аналитических услуг, компьютерных телекоммуникационных сетей, систем пейджинговой связи и т.д.

Как показывают различные исследования и, в частности материалы социологического исследования, проведенного Институтом гуманитарных коммуникаций, основным источником информации для большинства россиян являются СМИ. Однако в целом проблематика СМИ лишь косвенно отражена в настоящем докладе, как и чрезвычайно важная проблема реализации права российских граждан на информацию.

Зафиксированное в докладе недостаточно эффективное использование ГИР определяется как субъективными причинами, так и объективными организационными, технологическими и экономическими условиями. Большинство государственных органов и организаций, обладающих ИР, содержащими интересующие массового пользователя сведения, не специализируются на массовом информационном обслуживании и не имеют соответствующих технологических, кадровых, организационных возможностей.

Необходимо на основе представляющих общественный интерес ГИР формировать их модифицированные версии, содержащие только открытую, интересную массовому пользователю информацию, технологически и организационно легко доступные для граждан, СМИ и независимых коммерческих информационных служб.

Одним из последствий нехватки подобных ИР, адаптированных к условиям массового информационного обслуживания, является отмечаемая многими низкая информативность российского сектора сети Интернет. Существуют несколько объективных причин такого положения. В условиях отсутствия целенаправленной государственной поддержки информационное наполнение прежде всего зависит от пользовательской среды. По многим оценкам, к концу 1997 г. количество пользователей сети Интернет в России превысило миллион.

За рубежом многие миллионы активных пользователей информации, доступной через Интернет. Сеть Интернет органично связана с массовой культурой и культурой ведения бизнеса. В России же Интернет пока существует как отдельная структура, не связанная с массовой культурой и бизнесом. В сеть вводится много информации, подготовленной самими создателями сетевых технологий, программных средств, не обладающими ни навыками, ни возможностями качественного сбора, верификации и смысловой обработки информации. В то же время профессиональные производители ИР не видят сегодня возможностей прибыльной продажи информации через Интернет в России и не стремятся давать актуальную информацию. Таким образом, преодоление указанной выше структурной неполноты российских ГИР (нехватки адаптированных для массового использования модификаций "фундаментальных" ИР) позволит резко повысить эффективность такого перспективного средства доступа к ИР, как общедоступные компьютерные телекоммуникационные сети.

Проблемы использования ИР связаны со сложным комплексом технологических, организационных, правовых, экономических вопросов и требуют отдельного исследования, не уступающего по объему настоящему. Представляется целесообразным в рамках самостоятельного национального доклада рассмотреть проблему доступа к российским ИР, способам распространения производимых на их основе информационных продуктов и услуг, включая телекоммуникационные сети, рынок печатных и электронных изданий, системы массового информационно-справочного обслуживания, СМИ, ведомственные системы распределения информации.

Среди функциональных задач формирования и использования государственных ИР особое место занимает их охрана, включая аспекты как сохранности, так и защиты от несанкционированного доступа.

Заключительный раздел доклада содержит концепцию государственного управления деятельностью по формированию, использованию и защите ИР.

Концепция определяет основные механизмы управления: административные, нормативно-правовые и экономические. Реализация концепции управления, как и в целом государственной политики в области ИР должна включать следующую программу действий.

1. Подготовка и утверждение специального нормативного акта, закрепляющего ответственность за различные функции в сфере управления федеральными информационными ресурсами за федеральными органами власти. При этом требуется четкое разграничение функций межведомственного и ведомственного управления. Крайне актуальной остается проблема координации деятельности федеральных ведомств в сфере формирования и использования информационных ресурсов.

2. Конкретное отражение в договорах о разграничении полномочий между РФ и субъектами РФ или в приложениях к этим договорам вопросов управления информационными ресурсами,а именно: создание системы управления информационных ресерсов и распределение прав и ответственности между федеральными и региональными органами управления. Аналогично требуется строго разграничить права и обязанности в сфере информационных ресурсов между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом следует учитывать, что значительная часть первичных информационных потоков возникает именно в сфере ответственности муниципальных органов.

3. Специальным нормативным актом должен быть определен порядок создания, ведения и использования государственных регистров физических и юридических лиц, с точным распределением прав и ответственности между федеральными органами власти, с одной стороны, и органами власти субъектов РФ, — с другой.

4. Нормативно-правовое обеспечение государственной политики в области информационных ресурсов должно включать пакет федеральных законов, законов субъектов РФ и других нормативно-методических и нормативно-правовых документов, как по информационным ресурсам в целом, так и по отдельным их видам. Особенно актуальны нормы, регламентирующие финансово-экономические аспекты формирования, использования и учета информационных ресурсов.

5. Обязательным условием реализации государственной политики в области информационных ресурсов должна быть полная инвентаризация государственных информационных ресурсов и их учет как имущества или как интеллектуальной собственности. Организационной основой при этом должна служить государственная регистрация информационных ресурсов, которая требует дальнейшего развития.

6. Важным направлением государственной политики должна оставаться проблема защиты государственных информационных ресурсов в рамках общей политики информационной безопасности. Особое внимание при этом должно уделяться защите объектов информационных ресурсов, отнесенных к категории национального достояния, а также всех видов конфиденциальных информационных ресурсов.

7. Государственная политика в области информационных ресурсов должна быть максимально увязана с политикой, рекомендуемой международными организациями, членом которых является РФ, прежде всего с рекомендациями Совета Европы.