Библиотечно-информационная деятельность: правовое поле
УДК 02(470)
Г. П. Ивлиев
Библиотечная система
как информационно-культурная основа
для инновационного развития России
Рассмотрены меры по оптимизации библиотечной деятельности, предусмотренные новым законодательством.
Основа инновационной экономики и информационного общества – высокий уровень развития массовой культуры, обеспечить который призвано новое законодательство о культуре и его важнейшая часть – обновленный библиотечный закон.
Библиотеки России являются ключевым звеном в создании единого информационного и культурного пространства страны, осуществлении конституционных прав граждан на доступ к информации и культурным ценностям. В этом смысле роль библиотек как информационных центров и центров культурной жизни приобретает особую актуальность и значимость.
Одна из важнейших задач в этой связи – возрождение библиотечного дела на основе современных технологий. Сегодня эта задача последовательно реализуется. Началось формирование современного электронного библиотечного фонда.
Учреждена Президентская библиотека им. Б. Н. Ельцина, которая должна органично вписаться в существующую библиотечную сеть страны и дать ощутимый импульс к обновлению и дальнейшему развитию общедоступной библиотечно-информационной системы России. В процессе создания филиальной сети Президентской библиотеки развивается и укрепляется материально-техническая база региональных библиотек. На этом основании Россия является полноправным участником Европейской цифровой библиотеки. Активное участие ведущих библиотек страны в разработке концепции, положений и других базовых нормативных документов для Президентской библиотеки позволяет сформировать модель общественного информационно-библиотечного центра, максимально доступного жителям страны благодаря инновациям, технологиям и коммуникациям.
Очевидно, что становление и формирование культуры в информационном обществе с инновационной экономикой должно быть обеспечено необходимой законодательной базой, и это постепенно происходит. Уже осуществлены или находятся в процессе реализации давно высказываемые профессиональным библиотечным сообществом предложения и требования по оптимизации федерального законодательства в сфере библиотечного дела и смежных областей.
В 2008 г. внесены изменения в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов», направленные на совершенствование системы обязательного экземпляра. Дано общее понятие документа как материального носителя с зафиксированной на нем в любой форме информацией. Приняты поправки к ст. 18 Федерального закона «О библиотечном деле», благодаря чему Президентская библиотека получила статус национальной библиотеки Российской Федерации; для национальных библиотек обеспечена возможность создавать электронные копии фондов.
Важной законодательной инициативой депутатов Государственной Думы следует назвать принятие Федеральным Собранием РФ при рассмотрении федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. положения о ежегодном выделении субсидий из федерального бюджета на комплектование фондов муниципальных библиотек: 2008 г. – 300 млн р., 2009 г. – 450 млн р., 2010 г. – 1 151 млн р.
Отказ от остаточного принципа финансирования культуры, увеличение темпов роста расходов на культуру – важные факторыэффективного социально-экономического развития страны.
В рамках Федеральной целевой программы «Культура России», которая продлена до 2011 г. и дополнена постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2009 г., реализуется крупный проект «Модельные сельские библиотеки». В целях повышения уровня информационной обеспеченности, предоставления свободного доступа граждан к всемирным информационным ресурсам, совершенствования системы библиотечных услуг населению в сельской местности на базе стационарных библиотек создаются модельные сельские библиотеки, оснащенные современной компьютерной техникой, выходом в Интернет, источниками информации на различных видах носителей. Предусмотрено увеличение финансирования этого раздела Программы на 110 млн р., в том числе из федерального бюджета – на 88 млн, из прочих источников – на 22 млн, что позволит обеспечить дополнительно не менее 220 сельских библиотек информационными ресурсами.
В рамках мероприятия «Формирование Национальной электронной библиотеки» осуществляется финансирование оцифровки различных изданий, на что действующей Программой предусмотрено 43,5 млн р., в том числе из федерального бюджета – 33,5 млн. Это позволит увеличить фонд электронной библиотеки на 310 тыс. полнотекстовых записей. Дополнительное финансирование в размере 42 млн р. обеспечит увеличение цифрового фонда ещё на 300 тыс. ед. хранения.
Запланировано также увеличение финансирования по разделам:
«Создание и ведение Сводного каталога библиотек России» (на 34 млн р.);
«Организация мобильной системы обслуживания населенных пунктов, не имеющих библиотек» (что позволит обеспечить не менее 100 муниципальных районов библиобусами – передвижными библиотеками для обслуживания населения отдаленных местностей, не имеющих стационарных библиотек);
«Обеспечение сохранности библиотечных фондов» и «Страховое копирование библиотечных фондов, фильмофонда» (что дает возможность модернизировать материально-техническую базу сохранения библиотечных фондов).
Отдельно предусматриваются мероприятия по укреплению материально-технической базы библиотек, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, что позволит провести серьезные работы в 15 региональных библиотеках. Это дополнение введено в Программу решением Председателя Правительства РФ В. В. Путина и служит задачам формирования единой библиотечной сети в стране.
Наряду с этим следует отметить, что материально-техническое обеспечение и сохранность библиотечных фондов в региональных библиотеках далеко не соответствует всем современным требованиям. Значительное число зданий и помещений библиотек не отвечает задачам комфортного обслуживания читателей и хранения фондов. Многие из хранилищ библиотек расположены в малопригодных помещениях, нередко находящихся в аварийном состоянии.
Необходимо продолжить также работу по созданию современной материально-технической базы муниципальных библиотек. ПринятиеФедерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создало новые условия для осуществления и развития библиотечной деятельности. Все три муниципальных уровня (поселение, городской округ и район) получили полномочия по организации библиотечного обслуживания населения. В ходе реформы местного самоуправления – при разграничении полномочий и собственности между государством и муниципальными образованиями – усилия библиотечного сообщества направлены на сохранение целостной системы библиотечного обслуживания.
Многие муниципальные библиотеки обретают статус юридического лица, что способствует расширению их функций, повышает производственную и хозяйственную самостоятельность. В регионах и на местах создается нормативно-правовая база, определяющая и регламентирующая деятельность библиотек в новых условиях.
Реорганизация библиотечного обслуживания привлекла внимание региональных и местных властей, депутатского корпуса к проблемам публичных библиотек, что в ряде регионов привело к положительным сдвигам в их деятельности: увеличилось финансирование, позволившее начать модернизацию материально-технической базы библиотек, в том числе компьютеризацию и подключение к сети Интернет. Например, в Белгородской области в рамках программы «Информатизация учреждений культуры на 2008–2010 годы» создаются центры по оцифровке книжных памятников для обеспечения к ним широкого доступа читателей. С 2003 по 2008 г. в регионе создано около 100 модельных библиотек. Во всех центральных и ряде сельских библиотек открыты общедоступные центры правовой информации, компьютеризирована почти треть сельских библиотек, каждая шестая имеет доступ к Интернету.
Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» установил полную организационную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, которые обязаны обеспечивать население библиотечным обслуживанием.
Теперь исполнительные органы местного самоуправления могут самостоятельно решать многие вопросы управления муниципальными библиотечными учреждениями, такие как создание, ликвидация и реорганизация библиотек; принятие и утверждение их уставов, определяющих цели и задачи, направления, порядок и условия деятельности; обеспечение библиотек муниципальным имуществом; назначение и увольнение руководителей библиотек; финансирование библиотек, регулирование тарифов на их услуги и контроль за их деятельностью; формирование и размещение муниципального заказа; а также принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования и обеспечение их выполнения. Важно, чтобы органы местного самоуправления знали о новых полномочиях в области управления муниципальными учреждениями и реализовывали их.
В соответствии с Федеральным законом муниципальное образование должно самостоятельно осуществлять финансирование и материально-техническое обеспечение библиотеки как муниципального учреждения на основе сбалансированности местных бюджетов и утвержденной сметы. Органы местного самоуправления могут выступать заказчиками при выполнении работ и оказании услуг, связанных с решением вопросов библиотечного обслуживания, на конкурсной основе.
Закон предусмотрел также возможность передачи полномочий на иные муниципальные уровни в зависимости от местных условий – территориальных, имущественных, финансовых, кадровых и др. Сегодня уже есть отдельные положительные результаты подобной практики. Так, после реализации соглашений о передаче органам местного самоуправления района отдельных полномочий по организации библиотечного обслуживания поселений уже практикуются:
Однако нормы Закона применяются не всегда корректно в деятельности муниципальных образований. Так, передача управленческих, имущественных и финансовых обязательств поселениям, муниципальным районам или городским округам порой приводит к тому, что из-за дефицита местных бюджетов во многих муниципальных образованиях происходит не только сокращение численности муниципальных библиотек, но и изменение структуры и содержания их деятельности. Не во всех муниципальных образованиях сеть библиотек оптимизирована с точки зрения доступности их фондов для населения.
Передача отдельных полномочий поселениям, муниципальным районам или городским округам не должна приводить к устранению органов власти муниципальных образований от решения вопросов в области библиотечного дела и ущемлять интересы учреждений культуры.
Поставленная в Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию задача «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами и ежегодно уточнять параметры этого разграничения» требует вполне конкретного эффективного решения и в библиотечном деле.
Здесь необходима активная позиция и федеральных властей, и, прежде всего, региональных. Более половины субъектов Российской Федерации имеют законодательную базу для организации и развития библиотечного дела. Специальные региональные законы о библиотечном деле действуют более чем в трети субъектов Федерации. В ряде регионов приняты законы об обязательном экземпляре документов, распространена практика применения комплексных законов о библиотечном деле и обязательном экземпляре.
Большое значение для развития деятельности библиотек имеют региональные законы о реализации комплексных целевых программ в сфере культуры. Участие библиотек в выполнении вышеназванных программ позволяет получить дополнительное финансирование на комплектование библиотечных фондов, укрепление материально-технической базы библиотек, в том числе муниципальных. В качестве примера успешной реализации можно привести Закон Оренбургской области «О программе поддержки учреждений культуры районов и городов области на 2006–2008 годы».
В ряде регионов страны (Республика Марий Эл, Ленинградская, Омская, Ульяновская, Белгородская, Орловская, Смоленская, Тульская, Магаданская области и др.) реализуются региональные целевые программы, направленные на развитие публичных библиотек. Источником финансирования этих программ и текущей деятельности библиотек выступают местные и областные бюджеты, а также региональные фонды совместного финансирования социальных расходов, создаваемые на основе договоров, заключаемых между региональными властями и администрациями муниципальных районов и городских округов. В рамках партнерских проектов на базе библиотек открываются новые центры, в том числе так называемые интеллект-центры, центры по работе с молодежью. В сельских поселениях формируются социально-библиотечные комплексы.
Во многих субъектах Российской Федерации (например в Республике Коми, Иркутской, Калужской, Курганской, Магаданской, Томской областях) приняты также законы о социальной поддержке работников культуры, в том числе и библиотечных работников. Эти законы предусматривают льготы по оплате жилых помещений и коммунальных услуг для отдельных категорий специалистов, в том числе библиотекарей, работающих или проживающих в сельской местности и рабочих поселках; компенсационные выплаты, предусматривающие надбавки за стаж работы; выплату лечебных пособий.
В регионах получает развитие система предоставления грантов на конкурсной основе для осуществления проектов развития библиотек, проводятся конкурсы, например «Библиотекарь года», «Молодые в культуре», «Лучшее в библиотеках России», а также конкурс «Библиотеки России» в рамках партийного проекта «Единой России».
В законодательстве по-прежнему остаются нерешенные вопросы гармоничного включения библиотечной системы в новые условия инновационного развития. С момента принятия в 1994 г. Федерального закона «О библиотечном деле» произошли значительные изменения, связанные как с расширением сферы деятельности библиотек, так и с принятием ряда федеральных законов.
В связи с этим в 2009 г. Государственная Дума приняла внесенный группой депутатов законопроект, предусматривающий необходимые изменения в Федеральный закон «О библиотечном деле», а также обеспечивающий защиту библиотечных фондов как части культурного достояния народов Российской Федерации.
В проекте можно выделить следующие концептуальные положения:
1. Определение библиотечного фонда как совокупности «документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных между собой, подлежащих учету, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения». Понятие библиотечного фонда является основным для большинства норм Закона, однако до настоящего времени в законодательстве оно не было раскрыто и в различных документах определялось неоднозначно.
Раскрывается понятие национальный библиотечный фонд, рассматриваемое как часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации. В проекте Федерального закона «О библиотечном деле» конкретно определены состав, учет, условия хранения и использования библиотечного фонда.
2. Предлагается ввести понятие книжные памятники, к которым относятся рукописные или печатные книги, обладающие высочайшей духовной, материальной ценностью, имеющие особое историческое, научное, культурное значение, и в отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования. Используемый в Законе термин памятник истории и культуры предлагается заменить на термин книжный памятник. В первую очередь это связано с необходимостью приведения норм Федерального закона «О библиотечном деле» в соответствие с нормами Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», определяющего памятники истории и культуры как объекты недвижимого имущества. Вместе с тем предлагается дополнить Закон статьей 161, нормы которой обеспечивают сохранность книжных памятников.
Введение понятия книжные памятники потребует также внесения изменений в ряд других законов, в том числе в федеральные законы «Основы законодательства о культуре», «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».
3. Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизированы полномочия органов местного самоуправления в сфере библиотечного дела. В частности, органы местного самоуправления муниципального района в целях обеспечения библиотечного обслуживания населения получили полномочие создавать межпоселенческие библиотеки. Однако практика библиотечного дела требует возложения на ведущие библиотеки расширенных функций по комплектованию наиболее полного универсального собрания документов в пределах обслуживаемой территории, обеспечению взаимоиспользования библиотечных ресурсов, осуществлению методической работы. Такие функции в соответствии со ст. 20 Закона будут возложены на центральные библиотеки.
Законопроект был направлен в субъекты Российской Федерации, получено 45 отзывов от органов региональной исполнительной власти и 30 – от органов региональной законодательной власти. Во всех отзывах законопроект поддержан.
Некоторые регионы (республики Чувашия и Карелия, Красноярский и Камчатский края, Челябинская область) предлагают ввести развернутое определение библиотечного обслуживания и межпоселенческой библиотеки как районной библиотеки, организующей библиотечное обслуживание населения поселений, входящих в состав района, и выполняющей функции центра комплектования и каталогизации книжного фонда, центра книгообмена и межбиблиотечного абонемента.
Однако в связи с тем, что в Законе не раскрываются понятия поселенческая или городская библиотека, а приводятся общий термин библиотека (ст. 1) и перечень основных видов библиотек (ст. 4), давать детальное определение межпоселенческих библиотек нецелесообразно – они являются одним из видов муниципальных библиотек. Другое дело, что, вместо существовавшей ранее центральной районной библиотеки, одна из межпоселенческих библиотек может получить статус центральной районной библиотеки. Это предложение реализовано в изменении в ст. 20, где указывается: «органы местного самоуправления муниципального района могут присваивать ведущей межпоселенческой библиотеке статус центральной районной библиотеки».
В совокупности с нормой п. 2 ст. 20 о том, что «центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов в пределах обслуживаемой территории, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов и оказывать методическую помощь библиотекам» проблема правового обеспечения централизованного ведения библиотечного дела на уровне района будет решена.
На муниципальный район возложена ответственность за обеспечение базовых библиотечных функций – комплектования и сохранности библиотечных фондов. Реализация этих функций возможна при условии сохранения централизованной библиотечной системы (ЦБС) на уровне района. ЦБС как отраслевая структура предусматривает цикл неразрывных операций, в основе которых – комплекс мероприятий по комплектованию, библиографической обработке книг, работа с каталогами для организации доступа населения, формирование баз данных, электронных каталогов, межбиблиотечный абонемент и, наконец, книговыдача.
Следовательно, в рамках ЦБС существует разграничение функций: на комплексную, реализуемую центральной библиотекой, и функцию книговыдачи, реализуемую остальными библиотеками. ЦБС – наиболее удобная и экономичная система организации библиотечного дела на муниципальном уровне. Таким образом, в интересах жителей поселений, для создания качественной библиотечной услуги, необходимо закрепить за одной из библиотек, обладающей наиболее мощными кадровыми и информационными ресурсами, статус центральной, в то время как другие библиотеки поселений или их филиалы будут обладать менее значимыми функциями.
Требует дополнительного обсуждения предложение отдельных регионов об определении в Законе термина библиотечное обслуживание и его расшифровки. У специалистов библиотечного дела нет единого мнения: приравнять библиотечное обслуживание к библиотечным услугам или сохранить только основную функцию библиотек – хранение фондов и обслуживание читателей. Этот вопрос нуждается в дополнительной проработке.
При рассмотрении законодательной и нормативно-правовой базы библиотечного дела следует отметить отдельные предложения, которые высказываются в этой связи.
Так, неоднократно поднималась проблема реализации Федерального закона № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которым библиотеки должны комплектовать свои фонды на основе конкурсов. По мнению специалистов, на практике это нередко приводит к потере оперативности в комплектовании фондов, утрате их полноты и разнообразия, исключает возможность долговременного сотрудничества с фирмами-поставщиками. Ставка на обязательное понижение начальной стоимости государственного контракта, необходимость обеспечения заявки на участие в конкурсе и исполнения госконтракта делает порой невозможным участие в конкурсах государственных учреждений, а также предприятий малого и среднего бизнеса, что ведет к монополизации рынка. Проведение конкурсной процедуры требует большого времени, в течение которого нужная литература раскупается. Кроме того, не всегда понятен критерий отбора книг, закупаемых библиотеками. В достаточном ли объеме приобретается классическая литература, книги, способствующие духовно-нравственному воспитанию граждан, отражающие наши традиции, духовно-культурные ценности?
Вместе с тем необходимо упростить процедуру конкурсов или отказаться от них вовсе, особенно для периодических печатных изданий, так как многие библиотеки выписывают эти издания с перерывом в полугодие. А периодика пользуется у читателей большим спросом.
Библиотекам следует более активно использовать возможности Федерального закона № 94, например нормы о закупках у единственного поставщика: закупать произведения определенных авторов у издателей, которым принадлежат исключительные права; процедуры запроса котировок и аукционов. Ведь ст. 34 Закона предусматривает при проведении аукционов установление широкого перечня требований при заключении контракта: качество, технические характеристики, функциональные и иные характеристики, детально конкретизирующие потребности заказчика, что облегчает процедуру закупок и позволяет тщательно определить необходимый товар.
Для функционирования муниципальных библиотек на местах и успешной реализации положений Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» большое значение имеет принятие нормативов библиотечного обслуживания населения. Приказ Минкультуры России от 20 февраля 2008 г. «Об утверждении нормативов минимального ресурсного обеспечения услуг сельских учреждений культуры (общедоступных библиотек и культурно-досуговых учреждений)» устанавливает основные требования к качеству и обеспечению доступности библиотечного обслуживания для населения. Очевидно, целесообразно также разработать и принять нормативы минимального ресурсного обеспечения для общедоступных библиотек муниципальных районов, межмуниципальных объединений библиотек и городских библиотек.
Разрыв в обеспеченности библиотек ресурсами показывает реальное неравенство граждан нашей страны с точки зрения обеспечения их конституционных прав на доступ к информации. Нормативы бюджетного финансирования, в том числе базовые нормы и расчетные методики для определения необходимого объема средств на текущее комплектование, не утверждены. Это приводит к сложностям при формировании местных бюджетов и сокращению объемов финансирования комплектования библиотек на местах.
Для оценки возможностей библиотечной сети требуется сопоставление ее состояния с неким эталоном – единым для страны набором норм и требований по организации оптимальной библиотечной инфраструктуры, учитывающим к тому же различия регионов. Существующие нормативы не могут в полной мере служить выполнению этой задачи. Между тем сегодня в регионах недопустимо большой разрыв по книгообеспеченности. В большинстве из них диапазон среднего суммарного размера фонда публичной библиотеки – 14–21 тыс. документов. Однако если отдельные регионы явно лидируют по среднему показателю документов на одну библиотеку (Магаданская область – 47 630, Мурманская область – 47 179, Ивановская область – 44 925), то в других регионах положение близко к критическому (Республика Дагестан – 753, Пермский край – 165).
Важный показатель развития библиотечного обслуживания – количество поступлений в расчете на 1 000 человек. Согласно рекомендациям ИФЛА и ЮНЕСКО, расчетный норматив – 250 экз. в год. Здесь ситуация в целом по стране весьма тревожная: только в 11 регионах объем поступлений на 1 000 жителей соответствует международному нормативу или даже превышает его (Чукотский автономный округ, Сахалинская, Мурманская, Владимирская области), но в некоторых регионах – значительно ниже (Республика Дагестан – 21% от норматива, Приморский край – 25%).
Ускорился процесс старения фондов из-за недостаточного их обновления. Сокращение фондов муниципальных библиотек происходит вследствие удорожания издательской продукции, списания большого объема устаревшей литературы.
Сложная ситуация складывается с внутригосударственным книгообменом, который практикуется в России с начала образования библиотечных фондов. Порядок перераспределения документов значительно усложнился с принятием Федерального закона № 131, который требует согласования передачи каждого издания с органами Росимущества, территориальными органами управления имуществом и учредителями библиотек, так как фонды отнесены к имуществу. Процедура передачи стала занимать 4–8 месяцев. В связи со сложностями перераспределения изданий библиотеки все чаще отказываются от ведения книгообмена, предпочитая списывать издания в макулатуру. Если не изменить правила перераспределения литературы между библиотеками, эта практика может стать повсеместной. В итоге библиотечная система страны потеряет канал безвозмездного комплектования фондов объемом примерно 1 млн изданий в год.
Таким образом, учитывая названные тенденции и возрастающую роль библиотек в развитии информационного общества, необходимо продолжать работу по совершенствованию норм, направленных на развитие правовых основ деятельности библиотек.