УДК 025.1

Стародубова Н.З.

Официальные документы в библиотеках России:
состав фондов, организация работы и перспективы
использования

Доступность информации и, прежде всего, официальных документов (ОД) — одно из важнейших условий развития нашей страны, особенно в период построения информационного общества. Роль ОД постоянно возрастает. Увеличивается их доля в мировом и отечественном документном потоке. ОД представляют собой ценный источник информации как для ученых и специалистов различных областей знания, так и для бизнесменов и отдельных граждан.

Библиотеки остаются одним из наиболее действенных общественных институтов, призванных предоставлять каждому свободный доступ к отечественным и мировым информационным ресурсам, в том числе к официально правовой информации.

Сегодня в публичных и специальных библиотеках России собраны богатые фонды ОД большой хронологической глубины. Однако они, как правило, не выделены в отдельные коллекции, не ведется самостоятельный учет, отсутствует справочный аппарат к этим фондам и информация о них.

В результате совокупный фонд ОД страны не представляет собой единой системы. Фактически он состоит из разрозненных частей, в которых применяются различные методы поиска, что затрудняет ориентацию читателей и библиотекарей. Вместе с тем все же можно говорить о накопленном позитивном опыте работы библиотек к этом направлении.

Обширные фонды ОД накоплены в крупнейших библиотеках федерального уровня — Российской государственной библиотеке (РГБ), Российской национальной библиотеке (РНБ), Праламенской библиотеке РФ, Библиотеке Администрации Президента РФ, Государственной публичной исторической библиотеке, Библиотеке Российской академии наук (БАН), Научной библиотеке МГУ и др.

РГБ, например, обладает значительным ретроспективным фондом официальных документов в традиционной бумажной форме. С 1862 г., момента создания библиотеки, она хранит официальные издания органов государственной власти, ведомств и учреждений, а также международных и общественных организаций. В фондах РГБ сосредоточены справочники и энциклопедические издания по праву, сборники законов СССР, Российской Федерации, зарубежных стран, комментарии к законодательству, научная юридическая литература, а также такой раритет, как свод законов Российской Империи.

Как правило, фонд ОД представлен различными видами документов - книгами, брошюрами, периодическими и продолжающимися изданиями в бумажной и электронной форме, микрофишами, микрофильмами. В состав фондов ОД включаются следующие категории изданий: собрания законодательных и иных нормативных изданий правовых документов общеобязательного характера (законы, указы, постановления и т.п.); управленческая документация (протоколы заседаний государственных органов, стенографические отчеты, бюллетени, речи, выступления, обращения, решения, если они опубликованы); опубликованные документы судебных органов; опубликованные документы общественных организаций и объединений (программы, уставы партий, резолюции и решения съездов и т.п.); официальные периодические издания; опубликованные отчетные и статистические материалы; международные документы (договоры, соглашения, конвенции); официальные документы государств — участников СНГ и других зарубежных стран; государственные кадастры, регистры, Красные книги редких и исчезающих животных и растений; справочники, официальные списки (информация о структурах органов власти, об административно-территориальном делении и др.), классификаторы; информация об официальных документах, информационных фондах официальных документов (библиография, справочники и др.).

Вместе с тем следует отметить специфические особенности фонда ОД некоторых библиотек. Так, являясь депозитарием изданий ООН и ЮНЕСКО РГБ, формирует полную коллекцию этих изданий; РНБ обладает коллекцией ОД с 1817 г., материалами земств, ОД по экономике и организации народного хозяйства в составе библиотеки "Вольного экономического общества", собраниями парламентских документов зарубежных стран; Фундаментальная библиотека Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) РАН содержит большое количество дореволюционных публикаций, местных изданий 1917—1922 гг., обширный фонд иностранных документов. Уникальными видами ОД располагают Праламентская библиотека РФ, Библиотека Администрации Президента РФ.

Фактически можно говорить об исторически сложившемся распределенном фонде ОД на федеральном уровне.

ОД активно используются читателями, различными организациями и структурами. Потребителей ОД можно условно разделить на две категории. Первая — специалисты, работающие с ОД постоянно, для них важна прежде всего полнота получаемой информации. Вторая — читатели, потребность которых в ОД связана, как правило, с определенными обстоятельствами (оформление наследства, приватизация, выход на пенсию, общение с предприятиями сферы торговли и услуг и т.п.); для этой категории прежде всего важен квалифицированный ответ на возникший вопрос.

Анализ использования фондов ОД в библиотеках различных ведомств и систем федерального уровня, центральных библиотеках субъектов РФ показал, что активным спросом пользуются продолжающиеся и периодические издания по актуальной проблематике, справки, списки, статистические сводки, библиографические указатели официальных изданий как в традиционной, так и в электронной форме, при этом в каждой из библиотек имеется определенная специфика. Так, в Библиотеке Администрации Президента РФ наиболее активно используются документы органов государственной власти и управления, в Государственной публичной исторической библиотеке — собрания постановлений высших органов власти, законы Российской империи, СССР, РСФСР, РФ; в Государственной общественно-политической библиотеке — законы РФ, указы и распоряжения Президента и Правительства РФ, постановления Совета Федераций, Государственной Думы, резолюции и решения политических партий и движений РФ; в Российской государственной библиотеке для слепых — официальные документы, касающиеся инвалидов по зрению; в БАН — дореволюционные и современные центральные и местные газеты и журналы, своды законов Российской Империи, собрания законодательства РФ, бюллетени нормативных актов министерств и ведомств РФ; в Фундаментальной библиотеке ИНИОН РАН — документы ООН, материалы парламентов, текущее российскоt и зарубежное законодательство; в ГЦНМБ — приказы Министерства здравоохранения РФ; в НБ МГУ — собрания законодательств РФ, своды законов Российской империи, кадастр РФ, бюллетени нормативных актов; в ЦНСХБ РАСХН — законодательства и нормативные документы по сельскому хозяйству; в ВПТБ — охранные патентные документы.

Справочный аппарат, отражающий официальные документы, в библиотеках федерального и регионального уровней представлен каталогами в традиционной и электронной формах, картотеками и различными БД. Самостоятельные каталоги ОД ведутся лишь в некоторых библиотеках федерального уровня (Парламентская библиотека, Библиотека Администрации Президента РФ), подавляющее же большинство центральных библиотек субъектов Российской Федерации специальных каталогов ОД не ведут, как правило, эти документы отражаются в алфавитных, систематических и предметных каталогах фонда библиотеки. Например, Московская областная государственная научная библиотека ведет электронный каталог законодательных и нормативных актов РФ, а также Москвы и Московской области.

Сегодня в стране активно создаются и функционируют государственные информационные системы по законодательству, появилось значительное число коммерческих электронных полнотекстовых БД нормативных документов, стали активно формироваться фонды ОД в структурах государственной власти.

Информационно-библиографическое обслуживание ОД ведется в рамках информационной службы библиотек: секторов, кабинетов деловой информации, отделов обслуживания органов власти. Услуги предоставляются на бесплатной и платной основе (выполнение запросов по конкретным документам, тематические, фактографические, адресные справки, тематические подборки). Следует отметить, что более половины библиотек системы Министерства культуры РФ оказывают эту помощь бесплатно.

Обслуживание официальными документами в библиотеках осуществляется в специализированных читальных залах, отделах информационных услуг, деловой информации, национально-краеведческой литертуры, на абонементе.

В условиях социально-экономических преобразований, происходящих в нашей стране, резко возрастает потребность в повышении информационно-правовой культуры общества и естественно, начала меняться и роль библиотек в культурной, научной, образовательной и информационной инфраструктурах. К традиционным задачам библиотек просветительского характера, сохранения культурного наследия все больше добавляются функции информационных центров, предоставляющих доступ к национальным, мировым информационным сетям и банкам данных.

Новые социальные приоритеты настоятельно потребовали переориентирования библиотечных фондов, располагающих официальными документами, на создание новых служб и структур, обеспечивающих доступность официальных изданий и правительственной информации. Сегодня в каждой третьей из национальных и региональных библиотек субъектов РФ созданы принципиально новые информационные центры, бизнес-центры, центры деловой информации, в функции которых включается обслуживание пользователей ОД.

Существующая к настоящему времени в нашей стране система распространения ОД в основном унаследована от СССР и практически полностью ориентирована на информирование государственных органов, учреждений и организаций. Практика распространения ОД в интересах широких слоев населения получила развитие лишь в последнее время и осуществляется в весьма ограниченных масштабах через средства массовой информации, библиотеки, юридические консультации, книжную сеть. Сложившаяся ситуация, с одной стороны, характеризуется резко возросшей потребностью общества в полной правовой информированности, а с другой — необеспеченностью государством доступности полноты и достоверности ОД.

В целях формирования нормативной базы определяющей порядок распространения официальных документов в РФ принят целый ряд нормативно-правовых документов. В настоящее время эту нормативную базу в основном составляют:

• Конституция Российской Федерации;

• федеральный закон от 20.02.1994 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации";

• федеральный закон от 29.12.1994 г. № 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов";

• федеральный закон от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ "О библиотечном деле";

• федеральный закон от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания;

• указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и др.

Однако следует отметить, что целостная нормативная база, комплексно регулирующая установление статуса ОД, порядок их издания, хранения и распространения, еще не сформирована.

Важное место в реализации государственной политики в области обеспечения доступа к правовой информации в стране должны занять библиотеки. Целесообразность создания публичных центров правой информации (ЦПИ) на базе библиотек обусловлена следующими факторами:

государственная библиотечная система была и остается наиболее доступным общественным институтом. Сегодня в России действуют около 50 тыс. общественных библиотек. Именно эти библиотеки занимают в регионах ведущее место в системе информационно-библиотечного обслуживания населения;

библиотеки сегодня являются единственными стабильными информационными базами. Они располагают значительными фондами ОД большой хронологической глубины, сформированными на базе бесплатного и платного обязательного экземпляра документов. Это единственные учреждения, где предоставляется доступ к информации в традиционной и электронной формах, что чрезвычайно существенно, поскольку современные законодательные акты в правовой информации провозглашают широкое применение автоматизированных технологий.

Исходя из этого, по инициативе Управления Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) при Президенте РФ совместно с Министерством культуры РФ и при участии РГБ разработан проект Концепции распространения официальных текстов правовых актов через систему общедоступных библиотек.

Основные принципы деятельности публичных ЦПИ: общедоступность и открытость для пользователей; полнота и достоверность информации; регулярность и оперативность поступления информации не только из центральных, но и из региональных источников; тесное взаимодействие публичных ЦПИ между собой, а также с органами, осуществляющими официальное опубликование правовых актов; государственная поддержка деятельности публичных ЦПИ.

Деятельность ЦПИ осуществляется на бесприбыльной основе. Формы и способы покрытия расходов на деятельность центров определяют органы государственной власти и местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие библиотеки.

На сегодняшний день проблема создания ЦПИ на базе общедоступных библиотек перешла в стадию практической реализации. В 1998 г. официально открыты четыре ЦПИ, в 1999 предполагалось довести их число до десяти. Самый крупный публичный ЦПИ открылся в РГБ. Его создание — итог взаимодействия РГБ, ФАПСИ, Министерства культуры РФ, Российского фонда правовых реформ. Оперативность получения информации, возможность поиска конкретных нормативных актов при подборе документов по интересующей тематике обеспечиваются в центре информационно-поисковыми компьютерными системами, воспользоваться которыми может читатель. В свободнм доступе программные продукты ФАПСИ, содержащие официальные издания правовой информации в электронном виде, и БД правовых актов высших органов государственной власти России.

Ускорению процесса создания ЦПИ способствует компьютеризация общедоступных библиотек. Активно внедряются средства информатизации и новых технологий, создаются электронные каталоги, почти во всех центральных библиотеках субъектов Российской Федерации созданы локальные вычислительные сети.

Таким образом, на современном этапе происходит сближение функций библиотек и информационных центров в распространении официальных документов.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что будучи посредником в предоставлении информационных ресурсов ЦПИ, библиотека одновременно является и самостоятельным центром формирования фондов правовой информации, их раскрытия, хранения и предоставления пользователям.

Проблема организации и использования ОД в библиотеках привлекает все большее внимание специалистов-библиотековедов. Отдельные аспекты этой проблемы разрабатывались как в отечественном библиотековедении, так и за рубежом. Так, в 1993 — 1994 гг. РГБ провела исследование формирования национального фонда официальных документов (НФОД). [1,2,3]. (Под НФОД понимается часть национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации, представляющая собой собрание всех видов обязательного экземпляра ОД, комплектуемое на основе обязательного бесплатного экземпляра, распределяемое между книжными палатами, библиотеками, органами научно-технической информации, органами нормативной правовой информации, предназначенное для постоянного хранения и общественного использования.) По итогам исследования сделан отчет, что дало возможность сформулировать основные принципы создания системы НФОД страны и выявить основные проблемы его формирования. В ходе исследования разработана структура распределенного НФОД.

Для создания системы НФОД страны необходимы:

• комплектование полного национального библиотечно-информационного фонда ОД РФ;

• организация его постоянного хранения в национальных фондохранилищах документов;

• государственная регистрация и полный библиографический учет официальных документов РФ;

• подготовка и выпуск библиографической (текущей и ретроспективной) и статистической информации, в первую очередь, национальных библиографических указателей ОД;

• подготовка и выпуск национальных и региональных сводных каталогов, сигнальной и реферативной информации.

Основными принципами формирования и использования НФОД должны стать:

• полнота и достоверность информации;

• регулярность и оперативность ее поступления не только из центральных, но и из региональных источников комплектования;

• общедоступность и открытость для пользователей (исключение составляют официальные документы, отнесенные в соответствии с законодательством к категории ограниченного доступа);

• тесное взаимодействие и координация на федеральном, региональном и муниципальном уровнях всех фондодержателей официальных документов на основе одинаковой степени оснащенности библиотек и центров правовой информации современными техническими средствами;

• безвозмездное и платное (на договорной основе) предоставление официальных документов и информации, исходя из источника финансирования учреждения, ведомства, организации, компании и физических лиц.

Однако формирование НФОД сопряжено с решением ряда сложных проблем как для каждого конкретного фонда, так и для их совокупности. Прежде всего это касается понятийного аппарата, дефиниции официальный документ.

К настоящему времени в отечественной библиотечной науке и практике не сложилось общепринятого понятия официальные издания, официальные документы. На наш взгляд первоочередной задачей в работе с официальными документами сегодня является определение этого понятия.

В нашей стране широко использовались термины ведомственные издания, ведомственная литература, документальная ведомственная литература, документальные издания, нормативные издания, официальная литература, официально-документальная литература, официально-справочные издания, правительственные издания, правительственные и ведомственные издания. Содержание этих изданий во многом совпадает, и их следует понимать как однозначные. В 1982 г. на 48-й Генеральной конференции ИФЛА (Монреаль) термины официальные издания и правительственные издания было решено рассматривать как синонимы.

Большое разнообразие терминов и определений, касающихся обязательного экземпляра как в нашей стране, так и за рубежом выявило необходимость разработки унифицированного определения прежде всего для целей международного книгообмена ОД.

В 1958 г. на заседаниях Межправительственного комитета экспертов (ЮНЕСКО) сделан вывод о невозможности дать определение понятию официальные издания, приемлемое для всех государств. Поэтому в "Конвенции об обмене официальными изданиями и правительственными документами между государствами", принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО (Париж, 1958), приведен следующий перечень: "официальными изданиями и правительственными документами, если они выпускаются по распоряжению и за счет любого национального правительственного органа, считаются следующие: парламентские документы; отчеты, вестники и другие законодательные тексты; административные издания и отчеты центральных, федеральных и региональных правительственных органов; национальные библиографии, справочники по странам, тексты законов, судебные решения, другие издания...".

Проблема определения официальных изданий обсуждалась и на 48-й Генеральной конференции ИФЛА (Монреаль, 1982 г.). Ее участники пришли к выводу о "невозможности полного сглаживания национальных различий", что, по их мнению, само по себе явилось ценным достижением. Поэтому решено разделить предполагаемое определение на две части: основное определение понятия и перечень факультативных признаков типов организаций с учетом национальной специфики.

Основным критерием, по которому издание независимо от его содержания относится к официальным, принят статус издающей организации, его происхождение. Согласно новому определению, официальное издание — любой документ, напечатанный или воспроизведенный другим репрографическим способом в нескольких экземплярах, выпущенный организацией, которую можно считать официальным органом, и предназначенный для общественного использования.

К официальным органам были отнесены любые законодательные, исполнительные органы государственной власти, судебные органы, официальные организации, учрежденные законодательным или исполнительным органом и финансируемые им (при условии, что эти организации считаются официальными в данной стране), а также с учетом практики конкретной страны: ...политические партии, национализированные предприятия и банки, публичные органы и др. Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов", 1995 г. определяет ОД как "произведения печати, публикуемые от имени органов законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие законодательный, нормативный, директивный или информационный характер".

НФОД в силу сложившейся в стране системы распределенных фондов будет территориально распределенным и представлять собой совокупность локальных массивов, сформированных соответственно задачам, конкретной библиотечно-информационной структуры.

Федеральный уровень. Библиотеки, органы и организации, создающие или аккумулирующие в своих информационных системах официальные документы, образуют комплексы, основанные на договорных отношениях, регулируемых экономическим механизмом. В комплекс входят Библиотека при Администрации Президента РФ, Парламентская библиотека, РГБ, РНБ, ГПНТБ России, ЦНСХБ РАСХН, НБ МГУ, ИНИОН РАН — держатели эталонных банков правовых актов высших органов государственной власти и центральных органов федеральной исполнительной власти РФ. Координационно-методический центр для библиотек — РГБ, для органов нормативной правовой информации — Научный центр правовой информации при Минюсте РФ и НТЦ "Система".

Региональный уровень. Региональные библиотеки и региональные ЦПИ (универсальные республиканские, краевые и областные библиотеки — держатели эталонных банков правовых актов государственных органов субъектов Федерации, а также локальных банков правовой информации региональных органов власти и управления).

Муниципальный уровень. Центральная библиотека (городская, районная), формирующая фонд официальных документов местной администрации, органов власти соответствующего региона, а также федеральное законодательство, имеющее верховенство на всей территории РФ, и держатели локальных, тематических и иных банков и БД отдельных организаций, предприятий, учреждений.

Вся совокупность ОД библиотек; эталонных, локальных и тематических банков правовых актов всех уровней; а также совокупность международных правовых актов, затрагивающих интересы России, образуют российский интегрированный территориально распределенный НФОД.

Координационно-методическое обеспечение НФОД осуществляет Главный информационно-справочный центр, функционирующий в рамках РГБ.

Фондодержатели ОД, государственные органы, государственные и общественные организации — владельцы ведомственных и иных локальных фондов ОД обязаны предоставлять на безвозмездной и договорной основе в Главный информационно-справочный центр систематически обновляемую информацию о содержании своих фондов в порядке и сроки, установленные двухсторонними соглашениями.

Финансирование деятельности НФОД осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также за счет средств федеральных органов исполнительной власти, субъектов хозяйственной деятельности, общественных объединений и физических лиц, заинтересованных в развитии НФОД.

Таким образом, сегодня уже можно говорить о становлении системы работы библиотек с официальными документами.

Успешное функционирование этой системы сопряжено с решением ряда сложных проблем как для каждого конкретного фонда, так и для их совокупности. Прежде всего это закрепление статуса национальных хранилищ за фондодержателями официальных документов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Обязательным представляется и наделение статусом национальных хранилищ уникальных коллекций официальных документов. Необходимы: создание справочно-библиографического аппарата, отражающего совокупный фонд ОД; разработка единой типовой классификации ОД для библиотек и органов правовой информации; принципов формирования системы депозитарного хранения ОД и технологии сохранения информации с учетом специфики документов; упорядочение координационных связей между универсальными, специальными библиотеками и органами правовой информации.

Список литературы

1. Основные проблемы формирования национального фонда официальных документов. (Отчет по 1-му этапу НИР) М., 1993. 28 с. Машинопись.

2. Фонды официальных документов библиотек и фонды нормативной правовой информации: Путеводитель./Рос. гос. б-ка; Сост. И.В. Васильева, В.А. Доброва, Н.З. Стародубова. М., 1997. 169 с.

3. Работа библиотек с официальными документами. Сб. науч. тр. / Рос. гос. б-ка; Отв. ред. Н.З. Стародубова. М., 1997. 106 с.

Васильева Г. Что показало исследование // Библиотека. 1998. № 2. C. 65—67.

Концепция государственной политики в области официального опубликования правовых актов. (Проект) — В кн.: Ориентиры культурной политики. Информ. вып. № 1. — М., 1999. С.9—17

Концепция распространения официальных текстов правовых актов через систему общедоступных библиотек. (Проект) — В кн.: Ориентиры культурной политики. Информ. вып. № 1. М., 1999. С.6—8.